“小政府 大社会” 特大镇改市的重要探索丨城市转型与实践

编者按：

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心做为国家发展改革委直属事业单位，常年承担城镇化、城市发展、城乡融合及相关领域的政策研究和决策咨询工作，已完成中央、国务院相关部门委托课题研究近百项，为中央、国务院相关部门工作提供重要研究支撑，在城镇化领域具备深厚的研究积淀。

近年来，以解读政策、发掘经验、问题剖析、宣传推广为目的，中心围绕新型城镇化的地方实践，对248个国家新型城镇化综合试点地区中的部分试点进行了持续跟踪调研，并撰写了一系列调研报告。中心微信将挑选其中优秀调研报告，以《城市转型与实践》系列栏目为读者呈现。

总第一期

作者：

魏邵琨 中国城市和小城镇改革发展中心副研究员

李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

“小政府 大社会” 特大镇改市的重要探索

——白沟新型城镇化试点调研报告

一、基本情况

白沟镇是河北省高碑店市下辖的副县级建制镇。2018年常住人口16.13万人，户籍人口只有9.95万人，常住城镇化率和户籍城镇化率分别达到92.77%和88.94%，实现地区生产总值76亿元，完成一般公共预算收入8.49亿元，城镇居民人均收入达到2.96万元。

二十世纪七十年代，白沟刚刚从传统手工作坊开始起步，到现在，白沟以“中国箱包之都”享誉内外，拥有规模箱包企业350多家，加工企业3000多家，个体工商户7000多家，经营品牌5200多个，2017年箱包产业年营业收入达到139.69亿元，自营出口1.42亿美元，电子商务年交易额近80亿元。白沟的成功离不开一个非常重要的因素，就是低成本。这个低成本表现在两个方面：一是产业链条完整，在镇上可以找到所有生产箱包需要的原料、辅料以及各类人才。二是体制束缚较少，位于北京、天津、保定之间的三角地带，远离大城市，受到的体制约束较低。产业链条完善带来的是市场上的生产成本低，而体制束缚少体现的则是政府的管理成本低。

维持较低的政府管理成本是白沟得以成功的一个非常重要的条件，下一步继续维持好低成本的政府管理模式并探索镇改市，是其推进城镇化试点的目的和主要任务。

二、主要做法

白沟镇全镇户籍人口只有5.8万人，而常住人口则高达17万人，每天还有10—15万的流动人口，管理如此多的外来人口，对于白沟镇而言，是一个“非常繁重的工作”，毕竟白沟只有镇级的管理权限和管理人员。但是在这么一个小镇上，人口管理却井然有序，产业发展也越来越兴旺。这其中，离不开白沟镇多年以来形成的“小马拉大车”的管理模式。

一是“大部制”管理。白沟镇根据社会发展事务的需要，下设了6办4中心，即6个党政工作机构和4个事业单位，由这10家单位来统一管理全镇的经济社会事务。相比较而言，一个县的职能部门远不止这些，比如，近期刚刚完成机构改革的河北省某县，政府下辖的部门有39个，加上党委机构16个，合计达到55个。白沟跟一般的县级政府相比，不仅减少了相应的人大、政协、法院、检察院、人民银行等部门，还大大提高了办事效能。

二是人员精简。目前，白沟镇全部工作人员有近2000人，其中，行政编制大约85人，劳务派遣500人左右，还有事业编制（主要是教师）496人。而高碑店市2017年底人口约54万人，政府工作人员总计2万人；河北某县34万常住人口，政府工作人员总计约1.5万人。人员精简带来的则是政府管理成本的降低。白沟镇每年用于工资和运转支出在2亿元左右，占全镇财政支出的17%，而河北某县工资和运转支出占比则高达29%。

三是创新管理服务运行机制。为了缓解各部门人员少的困境，白沟镇将各部门的管辖权限进行整合，通过白沟镇政务服务中心、社会治理服务管理综合指挥中心等5个平台来统一管理和服务，大大缓解了人口少、事务多的局面。例如，将11个部门的91项审批事项全部放到政务服务中心进行统一审批，对于全镇范围的治安综合治理、综合行政执法、安全生产、市场监管、群众工作等由社会治理服务管理综合指挥中心统一管理。这样，原来需要分设若干个部门、配备若干专职人员、建设若干大楼和办公场所，现在只需要通过这5个平台就全部能够实现，既减少了人员，又减少了办公经费。

四是体制调整为未来的“镇改市”打下了坚实的基础。2008年白沟镇与白洋淀温泉管委会合并为白沟新城，行政体制上已经与原来的主管县级市高碑店脱钩，成为一个独立的由保定市直接管辖的副县级单位。虽然成立白沟新城的初衷是扩大管辖权限，试图把白沟新城作为保定东部地区的副中心城市。幸运的是由于雄安新区的设立，原来的盲目铺摊子的规划，没有付诸实施。减少了白沟未来发展的“高行政成本和高基础设施成本”的负担。至少与全国其他特大镇相比，白沟未来的“镇改市”改革不存在与上级县级政府的体制矛盾和利益纠纷。

整体来看，白沟镇目前是“小马拉大车”的一个典型案例，以一个镇级的人员有效地管理了一个20—30万人的小城市，而且箱包产业的发展也越来越好。对于白沟镇这样“小政府、大社会”的管理模式，是长期以来发展中逐步摸索和试验出的一种成功模式，其对应的较低的政府管理成本也是白沟产业能够得以快速发展的一个前提。

三、存在问题

在看到成功和经验的同时，也要看到近年来白沟在城市管理和发展中也出现了一些偏离低成本发展模式的做法，这些做法对于原有的白沟模式会产生一定的冲击，特别是会改变原来低成本的发展路径。具体来看：

一是大尺度的城市建设方式增加了发展成本。2008年以来，保定市将白沟镇与白洋淀温泉城开发区合并组建了白沟新城，作为保定市的次中心城市，规划人口50—60万人。虽然这个方案没有实施，但是近年来白沟镇在对原来的城市规划进行修编时将建成区面积由16平方公里增加到27平方公里，建成区面积就占到了镇域总面积的50%，同时按照新城模式还规划和新建了一大批道路、博物馆、公园、绿地等，其中，绿地总面积654公顷，占镇区建成区的45.77%。这些高标准、大尺度的建设都需要巨额的资金，大大提高了白沟镇的发展成本。

二是镇改市的方案不够细化，改革探索有复归的倾向。白沟镇长期的发展形成了“小马拉大车”的模式，这是一种自发形成的结果，但是对于未来如何探索“镇改市”的道路缺乏细化的思路和方案，导致白沟在实际工作中转而关注管理权限不够、要求与上级政府的机构设置匹配等问题。调查中也感觉到一些改革思路是让机构设置和人员编制参照县级标准来配置。结果必然是机构和人员编制大幅增加，行政管理成本大幅提升，这实际上与原来的“小马拉大车”的模式是相反的，就违背了改革的初衷。

三是对房地产的依赖不断提高，大幅抬升了发展成本。白沟镇近年随着大规模的城镇建设，带来的财政支出快速增长，产业税收远远难以满足需要，因而就转向对房地产开发的依赖。2018年，白沟镇土地出让金收入高达14亿元，是财政收入的1.7倍；全镇预计财政收入8.49亿元，比前3年增长了近1倍，其中财政收入增长主要是依靠房地产相关税收，产业税收下降到20%左右。近两年房地产的快速发展带来的是房价的快速上涨，原来4000元左右的房价现在已经涨到8000元以上，买房和租房成本已经大幅提升，下一步高房价将会逐步传导到工资、酒店、餐饮等多个领域，势必会抬升白沟的整体生活和发展成本。

四、政策建议

整体而言，对于白沟镇在新型城镇化试点中的工作要给与肯定，特别是对于白沟“小政府、大社会”的管理模式要进行总结和梳理，要坚持按照改革的方向做好相关具体工作细化和未来的任务部署。特别是要认识到白沟与江浙、广东等地的特大镇相比所具有的的优势，就是白沟在改革过程中面临的上级县政府的压力较小，这就使得在白沟推行“镇改市”的试点更容易取得成功。

一是要细化“镇改市”工作方案。要针对现在工作中存在的管理权限不够、上下沟通不畅等问题，在继续坚持“小政府、大社会”的前提下，及时提出各种详细的、可行的解决方案，上级政府部门（特别是河北省、保定市）要给与配合，协同解决相应问题。这些解决办法将是未来全国“镇改市”探索的重要经验。

二是要减少上级政府带来的压力。对于白沟的改革勇气和魄力，各上级部门要给与实际的支持。其中，财政部门要尽快在白沟设立金库，在涉及到跨部门事项时要由上级部门牵头进行沟通协调，在涉及到部门项目审批、资金划拨等工作时上级部门要充分考虑到白沟机构设置的特殊性而给与便利，上级部门在考核时要充分尊重白沟的实际而不能简单按照传统的部门设置和机构职能来确定考核内容。

三是要及时总结白沟经验。对于白沟在过去形成的各种经验，特别是白沟按照经济规律发展和培育产业、降低产业发展成本，以及“小马拉大车”式的管理方式等要进一步总结和宣传推广。下一步在试点推进中要继续维持好“小政府、大社会”的管理模式和低成本的企业发展路径，充分尊重市场规模，继续发挥市场的作用，加快产业、人口、资金等要素在白沟的集聚。

四是要制定改革的路线图。在现有体制下，可以分两步来推进改革。第一步，推进管委会和镇政府的合并，可以冠以白沟改革实验区的名称，继续按照“小政府、大社会”的模式进行管理，并做好相关工作方案的细化和各项准备。第二步，在“镇级市”的管理模式成熟以后，选取适当时机，将试验区改名为白沟市，彻底实现“镇改市”的转变，并作为全国“镇改市”的样板。

            执  笔 人：魏劭琨、李  铁

            调研组成员：李  铁、魏劭琨、徐勤贤

                                黄  欢、韩东松

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