地方出台出租汽车行业新规 应率先厘清政府与市场定位

近日，北京、上海、广州、深圳、重庆、天津等市就出租汽车行业改革问题出台新政，分别就各市推进出租汽车行业健康发展、网络预约出租汽车经营服务、私人小客车合乘出行问题进行具体规定，并向公众征求意见。各市新规的出发点是对《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》文件精神作出回应，但从其内容来看，还需进一步厘清政府与市场的定位。

一、资源配置应以市场机制调解为主，政府引导为辅

市场和政府是调节经济或资源配置的两种手段，二者之间的关系问题多年来为社会科学普遍关注。西方经济学中，亚当·斯密和凯恩斯作为经济自由主义和国家干预主义的代表人物就该问题已进行深入思考。我国经历计划经济到社会主义市场经济的变革，并在改革开放后推动建立了现代市场经济条件下调整调制关系的经济法，对市场和政府的定位及关系问题高度关注。经济法上一个重要的原理就是“双手并用”，即一个国家对于经济的调节需要市场这只无形之手和政府这只有形之手双手协调并用。针对现实经济生活中存在的市场化以及反向的政府弥补市场失灵的“双向运动”，必须结合现实问题辨证施治。习总书记在中国中央政治局第十五次集体学习时强调，使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用，既是重大理论命题，又是重大实践命题。“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》中也提出要“充分发挥市场机制作用和政府引导作用”，体现了出租汽车行业中，应坚持以市场机制调节为主、政府引导为辅的角色定位。

二、新政中政府对资源配置的不合理干预

从新政内容来看，各市对巡游车、网约车、私人小客车合乘均进行了规范。网约车和私人小客车合乘方面，限制了网约车平台公司、驾驶员、车辆的许可条件及经营规范，这实际上是地方政府通过法律规范对市场主体行为的调控。资源的配置应以政府引导为辅，但新政中一些规范对市场主体资质和行为的直接干预限定了资源配置的空间，可能会带来系列不利影响：

1、网约车驾驶员“本市户籍”限制涉嫌就业歧视

北京、上海、深圳新规均规定，网约车驾驶员需具有本市户籍，此项规定涉嫌违反劳动法的就业歧视条款。《劳动法》第12条规定：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”以是否具有本市户籍为标准限制驾驶员的就业，是户籍歧视的体现。 北京市发改委对该条款进行了解释，提出其目的是为缓解北京市的人口、拥堵和空气质量问题。此外，客观而言这有利于政府机构对网约车进行管理和约束。但政策目的不应违背法律意旨，作为效力层级较低的地方性法规，不应以政策目的为由违反法律规定。

2、网约车车辆排气量、轴长、车身限定不具合理性

各地新规均对网约车车辆进行了限制，具体包括排气量、轴长、车身长宽高度、续航里程、安全技术设备标准等。其中，对车辆排气量、轴长、车身的最低标准限定不具备合理性。网约车改革需牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，强制规定车辆的排气量等下限标准，既不具有足够理由，又有违绿色、共享的发展理念。滴滴公司提出，目前上海网约车符合新轴距要求的，数量上不足1/5。短时间内，以上限制将使网约车数量大幅减少。而出租车行业改革的基本原则第一项就是坚持乘客为本，此规定不利于为民众提供便捷的出行服务。

3、对网约车平台公司经营许可条件、流程过于严苛

严格网约车平台公司的经营许可条件、流程，有利于保证网约车服务的安全性，本无可厚非。但若规制过于严苛，则可能构成对市场的过度干预。以北京市为例，网约车平台公司应当满足六项条件，并按照流程提交系列材料，向运输局提出经营许可的申请，不同部分的申请材料由不同部门审核，涉及的相关部门包括运输部、市通信部门、市公安部门、市水务部门、人民银行、市网信部门等，运输局按照各部门的审核意见作出决定。此外，网约车平台公司还应当承担安全生产责任等法律责任并遵循相关规定。行政审批过程过于繁琐，导致市场配置效率低下、行政资源浪费。

4、将网约车定位高质量服务，人为划分出租汽车市场

尽管各地政策内容不一，但均反映了共同的规制趋势，即把网约车定位为高质量的出行服务。严格限制驾驶员准入条件、车辆资质标准，其结果是网约车服务质量提高，明显优于巡游车服务和规定出台前的网约车服务，这实际上人为划分了出租汽车市场。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》规定，车辆的具体标准和营运要求，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。市场需求本来就是多样化的，政府没有必要认为地制定网约车的服务标准。

5、限定私人小客车合乘频次不符合共享经济发展理念

对私人小客车合乘行为进行规范是新政的又一重要内容。北上广深均将合乘出行界定为驾驶员、合乘者及合乘信息服务平台的民事行为，并规定了小客车、驾驶员的准入条件、合乘信息服务平台义务及合乘行为规范。一个有趣的现象是，北京、上海、深圳均规定驾驶员的合乘频次每车每天不得超过两次，广州则规定分摊部分出行成本的，驾驶员可在全天提供不超过两次合乘出行；免费互助合乘的，合乘出行次数的提供不受限制。这种合乘频次的限制无异于对私人小客车合乘事实上的否定，既是对新政本身价值的怀疑，也不符合共享经济的发展理念。

三、新政实施可能使出租汽车行业改革畅想面临灰色回应

总体而言，各地方新政对网约车、私人小客车合乘采取了严格的管制措施。从目的来看，地方政府为管理的便利放弃了市场的自由化；从方式来看，设置系列准入门槛将大量市场主体排除在竞争机制外；从预期结果来看，新政的实施可能使国务院对出租汽车行业的改革畅想面临灰色回应：首先，巡游车价格不变、网约车价格上涨且准入困难、私人小客车合乘频次受限，出租汽车行业改革之前的打车难、打车贵问题未得到解决；其次，出租汽车行业改革前应市场需求而生的黑车行业可能再次蓬勃，网约车合法化改革的价值面临冲击；再次，目前网约车、私人小客车合乘为消费者带来的便捷、实惠、高品质、差异性服务将由于新政的实施大打折扣。

政府进行宏观调控和市场规制，应率先厘清政府和市场的定位。市场可以充分配置资源时，政府不应过多干预。网约车、私人小客车合乘是在出租汽车供不应求情况下产生的，是市场配置资源的产物，实践证明其便利了消费者出行生活、提供了大量就业机会。尽管曾面临法律定性、安全等方面的质疑，但瑕不掩瑜，可以通过政府出台规范的手段适当调制。政府运用“有形的手”时，应坚持适度原则，不宜过多干预。此外，一部法律的制定首先应确立其立法目的，地方政府规章的出台同样需要明确其价值所在。出租汽车行业的结构改革，目的在于促进出租汽车行业持续健康发展，更好地满足人民群众出行需求，追求的首要价值是效率，其次为秩序、公平。价值之间本身就是存在冲突的，应根据具体情况辩证取舍。若以缓解人口压力、治理交通拥挤、提升空气质量为由放弃了对效率价值的追求，无异于本末倒置。