李铁：中国的城市和国外城市的区别？|城市百问

中国城市中心 2019-02-06 15:39 抢发第一评

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

编者

（往期回顾：第3期：从大数据看人口流动：基于手机信令数据分析 | 城市百问）

总第四期

本期作者：李铁中国城市中心首席经济学家

谈起中外城市的差异，如果仅从外表上看，除了在具有一定历史沉淀的城市景观和建筑特点等方面存在显著不同外，单就现代化的城市形态看，几乎没有什么差异。新城建设千城一面，中外都是如此。从旅游者或者城市居民的感受来看，我们与发达国家的城市确实存在着比较大的差距。例如，在公共服务水平和城市居民的文明程度上，或者在城市绿色、低碳和生态发展方面，差距十分明显。正因为此，处于高速增长城镇化进程的中国城市，需要转变粗放型发展方式、实现基本公共服务的均等化以及提高城镇化质量，这些都已经列入了《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》。但是这些问题不能一蹴而就，需要花较大的力气和较长的时间逐步加以解决。

中国的设市城市严格意义上并不是城市，而是行政区。如果在上个世纪八十年代之前，大部分中国的城市管理还是严格限定在主城区的范围之内。实施县改市和地改市之后，原来的地区管理功能和城市管理功能的合并，导致了城市涵义和范围发生了实质的变化。一个个在空间上看似人口密度较高的城市，但是在功能上和管理职能上，范围已经超出了主城区的范畴。例如黄山市，我们很难界定黄山市的城区边界在哪里，因为下辖的几个市辖区，相距最远的达近百公里。而国外的城市，无论是发达国家还是其他发展中国家，城市的边界基本就是城市的主城区。甚至有可能在一个人口高度聚集的城市主城区内，还可以分解为数个规模不等的城市。

中国的高等级城市可以管理下辖的低等级城市，这是中国城市管理体制的一大特色。虽然中国的地方组织法中，并不认同城市管理城市。但事实上，省会城市、地级城市以及县级市都管理着不同级别的下辖城镇。级别更低的建制镇，尽管镇区人口规模也不亚于国外的中小城市，仍在上级城市的管理范围之内。世界上大部分国家，城市是相对独立和自治的行政主体，不会被人口规模较大的城市政府管理，也不可能管辖其他规模较小的城市政府。两种不同的城市管理体制在一定程度上决定了资源的流向，也决定了城市空间分布的格局。

中国的城市还管理农村，这与国外的农村社区自治有着根本的不同。本来城市管理农村的初衷，是希望在城镇化进程中，更好地发挥城市带动农村的作用。但是在实际运行的效果中，至少出现了一个现象，就是城市政府可以更多地利用行政权力，去调动农村资源，为城市提供资金积累，特别是可以通过对集体土地的低价征用，建立工业区和开发房地产。当然由于土地出让金的征收，也解决了政府基础设施建设资金的来源问题。改革开放四十年来，城市政府获得土地出让金的最大红利，带动了城市的建设和发展。只有中国的城市管理体制才可以取得这样明显的效果。

中国城市的户籍管理制度是不对外开放的。也就意味着城市的公共服务严格地限制在当地城镇居民户口的范畴之内。城市行政区内下辖的农村户籍人口，公共服务由村集体经济组织负责解决。而外来的就业人口，无论原来是城镇户口，还是农村户口，在就业所在地都没有享受与当地居民同等公共服务的权利，或者说只能享受当地城镇居民所享受的部分公共服务权利。随着城市等级的变化，这种户籍限制也就越来越多。在高等级的城市，例如多数一线城市，城市户籍管理相当于国际上的移民管理。相比于国外城市，虽然在人口迁徙和就业管理上，没有什么太大差距，但是在享受公共服务的权利上，却有着本质不同。因为户籍管理，可以说中国城市的福利供给是不开放的。这也是在中国城镇化进程中，被诟病最多的体制性因素，也是国家新型城镇化战略中致力要解决的问题。

中国城市政府的管理者是经过上级政府任命并通过人大选举产生的。但是这种管理者的选拔更多地受到上级政府的约束，而且任期较短，流动性较强。这也导致城市政府管理者习惯于对上负责，也造成了政府管理行为的短期化。其实我们看到了城市发展建设之快，有很多体制性原因。但是城市政府管理者执政的短期行为，不在乎盲目支出的效果，大量政绩工程的出现，城市规模的过快扩张，城市债务的扩大，很多方面都与政府官员的流动性强有直接的关系。

中国城市的边界很难界定。如果作为行政管辖区，边界的划分是非常清楚的。但是作为城市，没有办法认定一个准确意义的城市边界。在上个世纪九十年代，我就曾经与一个著名的规划专家讨论过这个问题。还是以北京为例，北京市的城市边界在什么地方？是指主城区，还是包括了所有的市辖区。如果按照市辖区，又回到了行政区的范畴。如果按照主城区，如何划定主城区的边界？例如大家公认的，包括海淀区和朝阳区在内是主城区，但是仅这两个区还存在着大量的农村地区，边界如何划分？等于主城区还带有行政区域的性质，还是管辖着大量的乡村。在国外的城市概念非常明确，当然与人口密度有直接关系，但是城市和农村的界限分明。只是在某些特大城市内部的空间，有不同的城市自治体。

当然，中国的城市与国外的城市差异还有很多不同的内容。但是作为城市问题的研究者来说，区分差别才有可能寻找出未来城市政策制定的路径。才能防止把国外的城市制度生搬硬套到中国的城市发展中来，同时在一定程度上也可以更好借鉴国外的一些好经验。至少我们也会按照国际城市发展的普遍规律，逐步完善界定中国城市的管理办法，区别城市政策和行政区域政策。也有助于我们在城镇化进程中，更好地利用市场规律来分配资源，弱化行政权力调动资源的倾向，提高城市效率，使得城市粗放的发展模式逐渐被矫正到绿色、低碳和集约的发展路径上。