实务解析 | 轨道交通PPP项目招标实践与探讨

招标投标作为PPP项目建设中的关键一步，直接决定项目建设成功与否。本文基于实践总结了轨道交通PPP项目招标流程，对该类项目与常规项目做了比较，分析其招标过程存在的问题，提出了相应对策，以期通过和业界交流更好地发挥PPP的作用。

轨道交通PPP项目招标基本流程可分为资格预审阶段、招标阶段、确认谈判阶段。

1. 资格预审阶段

资格预审阶段具体操作如下：①先根据项目需求准备资格预审文件，在指定的政府采购信息发布平台上发布资格预审公告，邀请社会资本机构参与资格预审；②发售资格预审文件；③资格预审文件澄清答疑；④社会资本机构在资格预审申请文件提交截止时间前提交相关资料；⑤资格评审小组按照客观、公正、审慎的原则，根据资格预审文件规定的程序、方法和标准对社会资本机构提交的申请文件资料进行评审；⑥评审完成后发出资格预审结果通知书；⑦有3家及以上社会资本机构通过资格审查时，提交资格预审评审报告至财政部门备案。当通过资格预审的社会资本机构不足3家时，需重新组织资格预审。若重新组织资格预审后，通过资格预审的社会资本机构仍不足3家时，则依法变更采购方式。

2.招标阶段

招标阶段操作流程为：①向3家及以上通过资格预审的社会资本机构发出投标邀请书；②发售招标文件；③招标文件澄清答疑；④社会资本机构在投标文件提交截止时间前提交投标资料；⑤公开开标；⑥评标委员会和招标人按照公开、公平、公正的原则，依据招标文件规定的评标标准和方法对投标文件进行评审；⑦提交评标报告和中标候选人名单及排序。需要注意的是，在此阶段实际投标人少于3家时，需要重新招标。若重新招标后实际投标人仍少于3家时，则依法变更采购方式。

3.确认谈判阶段

中标候选人名单及排序出来后，操作流程如下：①招标人按照排名依次与中标候选人进行确认谈判，确定预中标、成交社会资本；②签署谈判备忘录；③公示预中标、成交结果和项目合同文本；④公告中标、成交结果，同时发布中标、成交通知书；⑤与成交社会资本机构签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同；⑥成立项目公司，并与实施机构重新签署PPP项目合同或签署关于继承PPP项目合同的补充合同；⑦进行备案和发布PPP项目合同公告。

轨道交通PPP项目与一般项目招标比较，存在以下几个方面的不同。

1.招标投标主体

轨道交通PPP项目的招标人是政府部门，投标人是与政府部门进行PPP项目合作的社会资本机构，是项目的投资人和长期经营者。而轨道交通一般项目的招标人是轨道交通集团，投标人是工程承包商或设备、服务供应商。

2.招标标的

轨道交通PPP项目最初往往没有具体工程方案，只是说明项目应满足的需要和性能标准，其着眼点是项目提供的产品或服务，不是项目本身。而轨道交通一般项目招标会详细列出项目范围、工程要求等，其着眼点是项目本身。

3.招标目的

轨道交通PPP项目的招标目的是寻找合作伙伴，通过合作共同进行项目融资、设计、建设与运营，实现物有所值。而轨道交通一般项目的招标目的是寻找合适的工程承包商或设备、服务供应商，以更低的价格更快更高质量地完成项目建设。

4.招标启动时间

轨道交通PPP项目招标启动时间相对一般项目较早。PPP项目在完成物有所值评价和项目实施方案批准后，即可通过招标选择合作伙伴。而一般项目只有满足以下条件才能进行招标：①招标人依法成立；②初步设计及概预算经过批准；③资金来源已落实；④招标需要的设计图纸和技术资料已完成。

5.招标范围

轨道交通PPP项目招标范围一般包括融资、建设、运营、移交整个流程，招标范围更广；而一般项目仅局限于建设阶段的施工招标，范围相对较窄。

6.招标方式

轨道交通PPP项目采购方式有公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判及单一来源采购五种方式；而一般项目主要以公开招标和邀请招标为主。

7.招标流程

轨道交通PPP项目与一般项目招标流程方面的差异主要为以下几点：①PPP项目实行的是资格预审，而一般项目的资格审查可采用资格预审也可采用资格后审，资格预审并非前置程序；②PPP项目实施机构有自行选定评审专家的权利，但选定的评审委员会中至少包含1名财务专家和和1名法律专家，而一般项目的评审专家是从综合评标专家库中随机选取产生，且财务专家和法律专家不是强制要求；③PPP项目招标时必须组织所有潜在社会资本机构参加现场考察和答疑，而一般项目招标现场考察和答疑并非必经程序；④PPP项目评审结束后有谈判环节，而一般项目无谈判环节；⑤PPP项目根据评审排名次序进行谈判，率先达成一致的候选投标人成为中标人，而一般项目是经评审排名第一的投标人即成为中标人；⑥PPP项目招标后需将招标合同在指定的政府采购信息发布平台上进行公示，且公示时间不得少于5个工作日，而一般项目招标并没有将合同文本进行公示的规定。

8.监管方式

轨道交通PPP项目金额大、后期监管链条长，需采用市场化手段引入第三方担保机构进行后期监管；而一般项目后期监管为常规的行政监管，并不会引入第三方担保机构进行监管。

1.法律法规方面

财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）以及《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》中明确，PPP项目适用《政府采购法》，按照《政府采购法》规定程序选择社会资本。而根据《招标投标法》中的相关规定，采取政府和社会资本合作模式的工程建设项目，达到规定规模标准的，选择社会资本方必须进行招标。这导致此类项目在实际操作时面临选择在哪部法律框架下进行操作的困惑。笔者认为，关于PPP项目招标，国家和地方法律法规都有所涉及，但尚未形成健全的制度体系，实际操作时只能摸着石头过河。此外，由于法律体系的不健全，PPP项目涉及的政府相关部门如何分工与协作也不明确，经常出现多头领导和推卸责任的问题，需要立法机关针对PPP项目出台更加严谨的法律制度，避免法律之间相互冲突，形成PPP项目健全的法律体系和可实施的具体框架模式。

2.PPP专业人才方面

在PPP项目招标投标过程中，各参与方对其认知容易停留在传统工程项目的范畴内。对招标方而言，往往把PPP项目仅作为融资手段，容易导致只关注融资成本、建设周期、付费总金额、付费节点等传统指标，而对PPP项目核心要素如运营绩效考核、风险控制和回报机制不关注或关注较少。而对投标方而言，也经常出现只把PPP项目的工程施工作为操作重心，往往只关注PPP项目的施工利润，对如何通过运营产生收益以及能产生多少运营收益没有概念。究其原因，主要是由于投标方大多是工程施工企业转型而来，缺少前期工程投融资策划及后期运营人才队伍导致。面对招标投标各方对PPP认知存在偏差的问题，建议地方政府做好PPP人才队伍培养顶层设计与实施。地方主管部门可出台PPP专业人才资格认证制度，同时建立和完善内部培养与外部人才引进相结合的机制，实现PPP人才梯队的建设，进而推动PPP行业标准的建立。

3.评标专家方面

PPP项目招标投标过程中，由于评标风险较高且主管部门限定了评审费用的上限，因此部分行业的专家评审意愿较弱，造成评标专家数量欠缺。因为评标专家数量欠缺，又导致评标专家专业无法细化设置，这就造成实务中需要A专业的评标专家，却抽取了B专业的评标专家，最终形成“专业不对口、外行审内行”的尴尬局面。建议建立PPP评标专家履职责任的激励和奖罚机制，吸引专业人才入库，保障库内评审专家数量。同时对专家库的专业分类标准进一步补充和细化，保证抽取专家的专业对口性。

4.评价标准方面

由于PPP项目合同期限长，对投标单位的要求与一般建设项目不同，因此具备条件的单位有限。PPP项目的招标文件中，往往对投标单位资格审查的条件设置相对较宽，评标时只注重融资建设运营方案的好坏，缺少对投标单位履约能力、社会责任等影响合作效率、效果因素的评价，而合作效率、效果直接影响项目是否能实现预定方案。评标时凭经验确定各方案的得分主观性较强，不够科学。建议地方PPP项目主管单位建立和完善PPP项目科学评价指标，形成科学评价体系，从而不断减少和规避上述问题。

当前，我国各省市轨道交通蓬勃发展，项目建设如火如荼。在这个过程中会有越来越多的轨道交通PPP项目出现，希望本文可以为各地轨道交通PPP项目的招标投标过程提供一定的借鉴和参考。

作者：李 飞

作者单位：重庆市轨道交通集团

来源：《招标采购管理》2022年第11期