欧盟外资审查制度对中国投资的影响

　　2017年9月13日，欧盟委员会通过了一项条例草案，以安全与公共秩序为基础，建立对进入欧盟的外国直接投资（FDI）的审查框架（以下简称“条例草案”）。

　　这意味着一旦条例草案生效，与美国的CFIUS审查相似，进入欧盟的重大FDI将受到严格的审查和批准流程的限制。

　　那么欧盟为什么启动FDI审查框架？欧盟FDI审查框架将会怎么样？未来的欧盟FDI审查框架是否与CFIUS类似？欧盟FDI审查框架将对中国投资带来什么样的影响？我们逐条来看：

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　　欧盟为什么启动FDI审查框架？

　　原因有很多——中国对欧盟投资急剧增加，欧盟热衷于欢迎FDI，同时也希望保护基本利益，中国国有企业（国企）可能被看作机遇的同时也可能被看作威胁。

　　I.中国在欧投资——急剧增长

　　自2008年经济危机后，中国在欧盟的投资开始增长。2009年，中国在欧投资约为20亿欧元，而2015年，该数额为超过200亿欧元，在仅仅6年内增长了10倍。2016年，中国在欧投资达到350亿欧元的总额，相比2015年增长了77%，相比2009年增长了超过17.5倍。

　　这一增长不仅体现在数量上，也体现在价值上。仅在2016年，价值超过20亿欧元的收购包括：腾讯对芬兰游戏公司Supercell价值为67亿欧元的投资，美的对德国机器人公司KUKA价值为44亿欧元的收购，以及某中国财团以28亿欧元对英国数据中心运营商Global Switch的49%股权收购。

　　II.欧盟的态度——欢迎外国直接投资的同时保护基本利益

　　当欧洲南部的欧盟成员国欢迎FDI的同时，欧盟却对此保持更高的谨慎。正如欧盟委员会主席容克所说，“我们不是天真的自由贸易者。欧洲必须始终捍卫自己的战略利益”。近年来，著名的涉及欧盟“重要利益”的中资收购包括：

　　军民两用技术和高科技方面：以前述的KUKA收购案作为关键案例，作为德国最重要的自动化开发商之一，KUKA的收购引起了极大的公众关注，以及对国家关键技术保护的担忧。

　　基础设施方面：最著名的案例之一即是中远集团在2016年中收购了希腊最大的港口Piraeus港51%的股权。

　　国家安全和公共秩序：某中国财团计划收购德国半导体公司Aixtron。美国政府阻止该公司的美国资产出售、并通知德国政府后，德国政府撤回了最初的批准。

　　III.国企——机会还是威胁

　　在条例草案的解释备忘录中，欧盟委员会解释，对外国投资者——特别是国企——出于战略原因，收购拥有关键技术的欧洲公司的担忧一直存在，并且在投资来源国，欧盟投资者往往享受不到同样的权利。中国国企在欧盟成员国的投资遭到了越来越多的反对。

　　以国家电网在比利时的失败投资计划为例：国家电网对澳大利亚配电公司Ausgrid的50.4%的股权收购被禁止后，其对比利时一家电力和天然气配送系统运营商Eandis的8.3亿欧元收购再次失败，而这之前，比利时国家安全机构已就国家电网与中国国家机关间的关系，和比利时技术可能用于军事用途的风险，提出了警告。中国的国家机关及其在战略领域的利益，不可避免地会引起投资目标国政府的关注。

　　中国投资的快速增长、尤其是其对欧盟战略领域的关注、国企的特殊角色，以及欧盟与中国对外国投资领域划分的不对等，这些原因都导致了FDI，尤其是中国投资，不仅被看作是机遇，也被看作是挑战，甚至在某些情形下，被看作对欧盟的潜在威胁。因此，对来自包括中国在内的第三国FDI，欧盟作出了通过建立欧盟层面的审查机制，以提高谨慎程度的决定。

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　　欧盟FDI审查框架将会怎么样？

　　I.现状

　　28个欧盟成员国中，仅有12个国家中存在以安全与公共秩序为基础的、符合国际法与欧盟法的FDI审查机制，分别为：奥地利、丹麦、德国、芬兰、法国、拉脱维亚、立陶宛、意大利、波兰、葡萄牙、西班牙以及英国。欧盟成员国间的FDI审查机制在范围上（包括对欧盟内FDI和欧盟外FDI的审查；审查门槛不同，覆盖的领域范围超出防卫范围），以及设计上（FDI的预先授权与事后审查）差异巨大。

　　目前，关于FDI审查，以及关于像美国CFIUS这样的中央主管机构，都不存在欧盟层面的统一立法。在这个领域，无论是建立或是运行这样的机制，各成员国都是完全独立和自主的。欧盟委员会对此既无权限，又无决定权，也没有影响力。

　　II.欧盟条例草案

　　2017年2月，德国、法国及意大利向欧盟提交信函，表达了担心，称缺乏互惠性将导致欧盟专业技术销售殆尽，而目前的规制手段却不够有效。9月，欧盟委员会通过了条例草案。

　　III.实质性要求

　　条例草案不要求成员国建立或者维持FDI审查机制。其目的是，为成员国创立起有利的框架，使其得以建立审查机制，并保证机制基本要求得到满足。对此，欧盟委员会对成员国提出了以下实质性要求：

　　（1）FDI的定义：欧盟委员会将FDI定义为“外国投资者为了在某一成员国进行经济活动，而在外国投资者与其进行投资的企业家或者企业之间建立或者维护的持续的、直接的联系，包括能够有效参与公司经济活动的管理或者控制的投资”。值得注意的是，不仅直接的投资将受到条例草案的约束，对国内公司的有效参与或者实际控制也被包含在内。这表示，一旦条例生效，对外国投资者以及受益人的背景调查将更严格。

　　（2）FDI审查：欧盟委员会表示，成员国可以在安全或者公共秩序的基础上，维护、修改或者通过FDI审查机制。欧盟委员会可以在同一基础上，对可能影响欧盟利益的项目进行FDI审查。这项原则将FDI审查的基础定义为安全和公共秩序。根据欧洲法院判决，安全与公共秩序必须被严格解释：必须存在除了纯粹经济利益之外的，对基础利益的真实且充足的严重危害。欧盟委员会表示，这种利益不应由成员国不经欧盟管控而单方面决定。其次，欧盟委员会与成员国都有审查FDI的权力，欧盟委员会应当在欧盟利益可能被FDI影响时行使专有权力。其三，当本国FDI审查机制符合条例草案的情况下，欧盟成员国可以维护现有机制。只要条例草案的基本要求通过国内法律得到满足，欧盟成员国甚至可以不建立任何审查机制。

　　（3）审查的考量因素：欧盟委员会给出了一份在决定FDI是否可能影响安全与公共秩序时应当考量的因素不完整列表，其中包括：

　　关键基础设施，包括能源、交通、通讯、数据存储、空间或者金融基础建设、以及敏感设施；

　　关键技术，包括人工智能、机器人、半导体，有潜在军民两用功能的技术，网络安全，太空技术或者核技术；

　　关键投入品的供应安全；或获得敏感信息或者控制敏感信息的能力。

　　由于条例草案没有对考量因素进行完全列举，当建立或者修改国内审查制度时，成员国可以将本国利益因素考虑在内。

　　另外，外国投资者是否由第三国政府控制（包括资金支持的方式），也可能作为考量因素被考虑在内。届时备忘录中的这一条款旨在约束外国国有投资者或政府相关的投资者，也反映了前述的对国企扩张的担忧。

　　IV.程序要求

　　条例草案规定了三项程序要求——

　　透明和非歧视，通知和年度报告，以及合作机制。

　　透明和非歧视：根据这一规则，欧盟委员会要求成员国审查机制须对任何第三国都透明且不歧视。

　　通知和年度报告：成员国应当在条例草案生效后的30日内将本国现有的审查机制通知欧盟委员会。对审查机制进行任何修改或新通过任何审查机制的，成员国应当在该机制生效后30日内通知欧盟委员会。其次，已经有审查机制的成员国，应当向欧盟委员会提供审查机制适用情况的年度报告，包含FDI审查、禁止、或者有条件允许的信息，等等。没有审查机制的成员国，应当向欧盟委员会提供在其境内发生的FDI的年度报告。

　　合作机制：当FDI在某一成员国已经被审查或者正在被审查时，该成员国应当通知欧盟委员会以及其他成员国。如有必要，其他成员国和欧盟委员会可以要求审查发生国提供信息，例如所有权结构，最终控股股东，FDI价值，投资资金来源，等等。在收到信息时，其他成员国可以向该成员国提出评论，并将评论同时转发给欧盟委员会；欧盟委员会可以向该成员国发表意见。该成员国应当认真考虑评论和意见。