纾困北京：解铃还须系铃之手|京津冀协同发展五年鉴

（图片来源：全景图片）

文/宋馥李

经济观察报：我们常常困惑于为什么北京集中了这么多功能，集中了这么多要素资源，在全球城市发展史上，或许也是一个独一无二的例子，为什么会这样？

李铁：北京的大城市病，是一系列中国特色的城市病，这要从更深层次角度来看。要在中国的城市化背景下，要在中国从计划经济向市场经济转变的历史格局下观察，才会认识得更清晰一点。

为什么北京会有这么多的人口，会集中这么多要素？其实从上个世纪80年代起，中央就曾反复强调控制北京人口，结果却是从80年代的1000万，控制到现在2000多万，呈现一种“怎么控也控不住”的情形。这就要分析：人口的流动，以及优质资源快速向北京集中，是不是符合市场经济？很多人没有探讨这个历史成因。

比如说，我们推进的户籍管理制度改革，面临最大的困难是在类似北京这样的超大城市。这里的户口是全国最值钱的，800万左右外来人口在北京就业，但是难以落户。这么多人在北京漂泊就业，面临着各种公共服务的压力，没有长期发展的预期，同时也给北京带来一系列的问题。

从国际上看，世界级城市有其自身发展规律，却很少出现北京这种状况。比如说日本东京，主城区约1000万人口，都市圈约4000万人口，都是按照市场规律集中到这里。北京的人口集聚和上海不一样，和广州、深圳也不一样，北京的主要的特点是通过首都功能和中央政府的行政力量吸引了人口和优质要素的集聚。

正是因为具有特殊的首都功能的行政拉力，产生了一个意想不到的结局：因为优质公共服务资源布局在北京，带来了大量的附加要素和人口。它们紧紧附着在北京的主城区，这就使得北京在功能疏解上，出现一系列的困扰。

经济观察报：这样看，我们有必要梳理一下，北京之所以成为今天的北京，究竟经历了什么样的历史进程？

李铁：我记得，一位曾经担任过北京市领导的人讲过，北京在以往的历次城市规划中，从来都是强调人口控制，可以说这个原则基本没有变化。

北京的首都功能，是服务好中央政府。但长期以来，怎样服务好中央政府，并没有一个明确的边界和界限，那就意味着：所有的中央国务院组成机构、各部委的要求，北京市从服务保障的角度上，就只能满足。

那我们看看，这些中央部委的需求，发生了什么样的变化。自上个世纪八十年代以来，中央政府虽然经历了许多次机构改革，但是通过行政权力调动资源的方式，并没有发生根本的变化。

这种依托于中央政府的各类行政管理模式，使得中央部委依附着大量的事业单位，解放军各总部机关也有为数众多的配套机构。此外，各个央企总部纷纷到北京来扎根，以及大量的高校也布局北京。扎根北京的好处是什么？就是与中央保持最近的距离，及时获得信息并开展相应的服务，同时也伴随着不同程度的寻租行为。

另一个原因——其实是更重要的原因：这么多的各类机构依附于相应的中央部委，既可以从体制内获得更多的资源供给，同时在北京也会享受到首都优势带来的各种公共服务保障。所以，各种事业单位、各类总部机构和各类央企纷纷把自己的总部和附属机构设在北京。

当这么多依附中央政府有关部门的企事业单位集中到北京，客观上就需要更多的公共服务配套支持，而且是最优质的公共服务。由此会吸引各类优质产业和事业单位向北京集中，围绕这些产业和机构也相继产生了大量的配套服务机构，北京市由此形成了各种要素高度集聚的空间载体。

很显然，这样的人口增长逻辑，与长三角和珠三角是不一样的。

经济观察报：对中央部委行政权力的依附性，对北京这个城市，带来了什么样的后果？

李铁：首先，强大的行政依附性，导致由北京释放出去的力量越来越强。中央部委及其各类配套事业单位，都围绕着北京、围绕着中央国务院有关部门来获取资源，再通过某些单位和机构来下达或分解，后果就是在北京空间区域内，行政分配和获取资源的力量越来越强大，同时也形成了改革传统资源分配方式的阻力。

其次，作为中央部委的各家附属机构和单位，包括各类中央企业总部也会要求相应高水平的公共服务。而且，他们也会通过自身行政力量的优势，来调动优质资源，提高其所在区域的公共服务水平。

这些力量作用的结果就是：北京主城区集中了这么多的三甲医院，集中了最好的学校……北京的公共服务资源，在全国变成超一流水平。而优质资源过度集中，又带来了新的问题：由于中国资源空间配置的严重不均衡，需要获得北京的医疗、教育和文化等高质量服务的，只能到北京来。所以，全国的疑难杂症病人都到北京就医，都想尽办法取得北京户口、在北京参加高考等，进而又造成了公共服务资源的短缺，造成了交通拥堵和看病难等一系列附加的城市病问题。

例如，北京很多医院的“看病难”问题，关键在于这些优质资源面对中国14亿人口的高度稀缺，不是仅仅通过医疗体制改革就能够解决的。最优质资源集中在北京，一定会带来吸引其他的要素跟进。

再次，当各种事业单位和高端人才集中在北京，他们的资源获取能力、或者说影响力，也远高于其他市民。他们自身的利益诉求，也会让城市的基础设施大幅改善，使城市的公共服务设施供给问题得到及时解决。

例如，北京经常举办世界级的大型活动，都会有相应的巨大投入，当然也可以带来北京基础设施和公共服务水平的不断提升。

这几种力量综合作用下，北京公共服务水平上的绝对优势，当然对外来人口形成了强大的吸引力。所以，在这样的背景下，北京永远解决不了人口控制的问题，人口越控制越多，逐步形成了今天这个老大难的局面。

经济观察报：这样看来，力量强大的计划经济模式，一直在对北京发生着作用？

李铁：北京这种模式，同时也带来了另一个特点，就是在区域经济发展中一花独秀。北京作为一个行政区，也有自身的城市化问题，区域内的农业人口，应该逐步城市化。

但在北京，自身的城市化形成了一类奇特的现象：北京的农民问题不是问题。北京的农民一般不愿意进城，因为守着土地有更多潜在利益：在拆迁时可以获得巨大的财富。在北京的农村搞农家乐，也会吸引大量的城市消费者。北京农民得到的政府补贴也远高于其他省市。所以，北京的农业人口转户意愿不强烈，或没有这种需求，甚至还有市民希望到农村去。

所以，在北京行政区内，城乡的矛盾并不突出。更多涉及人口的矛盾都是在北京市行政辖区内和区外，表现为外来人口和北京户籍人口之间的矛盾。因为外来人口所需要解决的户籍问题和公共服务均等化问题北京解决不了，也不想大面积地解决，而且更多地是想减少北京市的外来人口。

经济观察报：也就是说，北京依靠行政力量吸附人口和要素原因没有消除，人口其实难以控制，也就没有办法解决与人口控制相关的各类社会矛盾？

李铁：对！这些矛盾也分几个层面。

首先是公共服务的巨大反差。北京的优质资源，在行政区内外形成了巨大的反差，这种反差具有强烈的排他性。不仅仅是对于人口的排他性，也有对容纳这些人口就业的简单服务和传统工业的排他性。从北京市的层面来考虑，如果完全地实行户籍管理制度的开放，而且解决所有外来人口的公共服务均等化问题，势必带来更多人涌向北京。

其次是人口的区域化矛盾。北京人口结构的外部性，体现的不是城乡矛盾，而是户籍人口行政区域化的矛盾。北京要维护行政辖区内现有户籍人口的利益，当然不希望更多外来人口分享北京市的优质资源。而同时，GDP导向的城市发展模式，使得北京也回避不了通过招商引资，吸引企业投资，带动增长，同时也引致更多外来人口来京就业的道路。因此人口控制和招商引资的结果，也是导致北京人口越控越多的原因之一。

按道理讲，北京作为首都，就服务中央政府这个功能来说，不应该布局很多的工业企业。1980年代以前，北京和全国的情况差不多，并没有那么强的优越性。但是改革开放以后，这种优越性越来越强。

为了解决北京市的经济发展问题，为了解决北京市政府的开支问题，北京利用自身的公共服务资源优势，吸引了很多产业进入，例如汽车产业，本来这些企业没必要在北京落户，但是北京有更好的优质服务资源，自然就吸引来了无数企业到北京投资。

第三是基础设施供给的矛盾，北京由于长期的人口控制政策，行政辖区内没有形成规模化的轨道交通体系。北京和外界的通道，大多通过高速公路连接，随着汽车拥有量的快速增长，而主城区内交通毛细血管不畅通，是交通拥堵的一个重要原因。本来可以通过城际轨道交通建设，发挥周边中小城市和小城镇的作用来承接主城区疏解的功能。

在经济发达国家，像北京规模这么大的城市，城郊轨道交通应该上千公里，但北京才182公里。并且因担心轨道交通的建设会通过市场规律把一些优质资源配置到河北临界城镇。所以，北京的交通和河北相邻城镇之间的交通，曾经有很多的断头路，导致北京和周边区域之间的联系弱化，只是在近些年有所改善。但是最能够带动人流的连接——北京和河北周边城镇的城际轨道交通建设却严重滞后。

第四个矛盾，就是北京的房地产。谈北京的城市发展，不能不谈北京的房地产。北京为什么房价高？这么多优质资源集中在北京，房价能不高吗？以十四亿人口作为对象的首都房价，由于优质公共服务资源的过度集中，房价必然高。一边是主城区房价畸高，另一边是为了控制人口，不允许辖区内周边的中小城市和小城镇发展，发展房地产，增加住房供给，疏解主城区的居住功能。这就导致北京的住房供给矛盾十分突出，因此社会舆论把矛盾的焦点集中到对房价的不满上。

所以，长期以来控制人口的思路，结果就是住房价格越来越高，对中低收入群体的住房供给，也长期跟不上。对他们来说，在北京长期就业，解决不了住房，当然会有不满。这种民意长期积累，反过来又对政府带来了很大的压力。所以，北京的房价问题实质非常复杂：是要通过调控房价来解决问题？还是增加住房供给来解决问题，这是一个两难的矛盾。

而这种两难局面的形成，根本上说就是和控制人口的指导思想有关。结果人口控制不住，房价高涨又没有办法疏导，导致了北京的交通政策、人口控制政策，甚至产业政策，都出现了一系列偏差。这么多年来，北京在房价稳定、人口控制方面的施政目标，实际上都没有实现。

经济观察报：实际上这种“左右为难”的困境，贯穿了近几十年的北京城市发展历程。对北京发挥区域经济辐射功能，造成了什么影响？

李铁：本来，北京作为超大城市，应该对周边地区产生强烈的辐射作用。但是实际上，北京周边形成了灯下黑，这和珠三角和长三角有着根本的差别。

在长三角，上海带动江苏、浙江、安徽发展；在珠三角，香港、广州和深圳带动整个珠三角发展。而只有北京对周边河北的城市形成了工业的弱辐射。因此引发了中央对京津冀协同发展的关注。京津冀共有人口1.1亿人口，北京是2154万，天津1557万，河北7520万。从发展阶段上看，北京已经进入了后工业化的服务业主导发展时期，天津是工业化中后期，而河北处于工业化中期阶段。

北京为什么没有对周边形成辐射。因为它总体上还是以服务业为主导的城市，既是政治文化中心，又是金融中心，恰恰不是具有辐射力的工业中心。他的产业对周边的地区是弱辐射。这么多年，北京周边辖区内和河北的乡镇企业长期落后，原因就是北京没有工业辐射能力。

天津有一定的辐射能力，可以带动天津周边辖区内的工业企业发展，但是天津也没有对河北形成有效的工业辐射。

北京作为中国的政治经济和文化中心，是已经开始步入现代化发展的城市。可是与此相对照的是北京周边的河北省县市贫困化又特别突出。河北省的东部依靠其自身的资源禀赋，发展了特有的工业体系，如钢铁工业、原材料工业。但对于北京北部的周边城市，例如张家口和承德地区，包括保定和廊坊的一些城镇，发展受到了严重的制约。在北京上风上水地区的河北所属的县市，必须要保障北京的一汪清水、一片蓝天，因此对北京以北的河北所属县市的工业化进程，形成了强约束。

很多学者提出，如果从带动周边发展的角度看，是不是北京可以放开户口管理和人口控制政策，让其承载更多的外来人口，通过减少河北周边县市的就业压力，就可以带动河北发展？但是从上述所提到的这种优质资源集中的城市，已经形成了严重的利益排他性。至少从稳步推进改革的角度考虑，在首都这样的超大城市，仍要防止过多的人口涌入，造成首都治理的社会问题。而针对河北省沿北京周边地区的发展，也不可能超越客观规律，越过自身的工业化进程。

按照城镇化发展规律，当城镇化率在40%－50%的时候，对应着一个地区的工业化中期发展进程。目前河北省的城镇化率在55%，而河北北部一些地区，城镇化水平才40%多。说明河北正处在工业化中期，而北京已经进入了后工业化时代，两地的发展水平存在着巨大的反差。

经济观察报：北京和河北之间的发展断档，使得北京没有带动周边地区发展，这也是京津冀协同发展战略重要的指向，怎么看待这个命题？

李铁：我理解总书记提出京津冀协同发展战略，这个战略就是要让北京发挥带动周边地区发展的作用。

事实上看，过去的环北京经济圈的各类政策，并没有在这个方面有所推进。关键是无法解决北京发展和周边地区之间的协调关系。另外就是北京经济结构所形成的辐射带动的空间距离有限。从国际经验来看，全世界千万人口以上的大城市辐射，一般是在距离主城区中心30公里到50公里半径范围内的中小城市。东京都市圈、首尔都市圈，基本都是在30到50公里的范围。他们同中国一样处于人口高密度地区和要素高度集中地区。

所以，真正要疏解北京非首都功能，必须是向周边疏解，发挥北京周边的中小城市和小城镇的作用。但是，又产生了一个问题：在这个空间距离上疏解，大部分并没有超出北京的行政区。如果在这个距离上大规模疏解功能，又与北京行政辖区的户籍排他性发生冲突，还会吸引更多的人口向北京的行政辖区集中，仍然会导致政策实施上的两难。

所以，我个人认为，今天在京津冀协同发展战略下，形成的一核两翼的布局，正是试图解决长期以来形成的这些矛盾。因为，今天北京功能疏解和防止人口过快增长的一系列矛盾，已经没有办法回避了。

在北京市周边发展中小城市和小城镇，理论上是可以的。但在现有已经形成的公共服务利益格局区域化前提下，尤其是针对北京行政区内人口控制这个指导方针已经基本确立的前提下，再去发展北京周边的中小城市和小城镇，目前很难行得通。

现在能做的，就是怎样来解决北京行政力量导致人口和要素过度集中的顽疾，怎样通过主动卸载，跳出北京市的范畴，在更大的范围内寻找更理想的解决方案，达到既疏解了功能，又防止了人口过快增长，同时还能带动河北周边县市的发展和贫困县的脱贫，达到一石多鸟的政策效果。

经济观察报：我们上面说到，既然行政依附导致了北京的大城市病，为什么这么多年来的解决办法，并没有取得实效？

李铁：我个人理解，就是解铃仍须系铃之手，通过行政力量形成的问题，必须通过行政手段来解开这个结。我这样说一定会有很多人不理解，我不是反对市场，问题是行政力量过于强大的时候，市场资源会跟着行政力量走，这也是人类历史的发展规律之一。

北京就是这样一个典型的例子：当中央政府和下辖的有关部门行政力量很强大，央企总部、各种机构事业单位都集中到这里来了。这些附属于行政力量的各类机构，可以通过自身强烈的寻租冲动，获取利益。一方面既能拿到计划分配的要素资源，又可以通过跟进的市场力量将计划资源转化变现。所以行政力量引发的要素吸附力，既可以带动体制内的各类机构进入到北京，同时也为体制外的机构寻租创造了更多的机会。

北京也因为要素的高度集中，形成了一个特殊的市场影响力：企业可以利用首都的优势，可以利用在首都的各种行政力量，放大自己的品牌优势，进而形成产品对全国的辐射。即便对于一个纯市场化的企业来说，把自己的产品放到北京树立品牌价值、向全国推广，与放在某一个二三线城市来比，效果也完全不一样。

所以，当我们谈北京的功能疏解，可能最重要的一条，就是解铃仍须系铃人，只有通过中央政府的改革措施，自己把行政力量调动的要素和人口过度集中的包袱卸了，才有可能真正的完成功能疏解。

经济观察报：有了您上面的分析，再来看“一核双翼”的空间布局，实际上这就是有针对性的卸载行政包袱？

李铁：我个人理解，在京津冀一体化过程中，下的是三步棋。

第一步棋，就是北京的城市副中心建设。这件事到今天已经很清晰了，就是要把北京市的城市功能和中央的首都功能分割开，不能再在两者重合的基础上，放大北京的行政力量，再次造成人口和产业过度集中。

其实，北京通过服务中央政府的功能，已经获取了很多招商引资的好处，带来更多资源的进入。现在把北京和中央分开，就意味着北京只要管好北京行政区内的事情，同时做好对中央的服务，但是你的行政中心要和中央政府分开管理，至少明确界定两者之间的差异，这是第一步。

第二步棋，就是设立雄安新区，明确要带动河北发展，但是如果把这些功能分散布局，比如说把总部功能，分散到河北的很多城市，就不会形成重大的带动作用，因为我们仍然没有实现完全的市场化。欧洲的城市、美国的城市，很多大公司都不把总部设置在大城市，因为寻求降低土地成本和城市治理成本。而中国需要规模化的聚集，通过规模效应，才能形成足够的市场影响力和辐射力。这种影响力和辐射力不是分散在小城市和小城镇能够替代的，而且中国的城市还有行政等级与之匹配，所以需要建设一个规模化的城市，来集中承载非首都功能的疏解。因此，这样一个功能和要素集中的承载地，一定要放在河北，才能发挥对河北的带动作用。

还有一个更重要的原因，如果雄安新区建得不好，各类机构也不一定愿意去！毕竟在机构工作的是人，他们的选择还是要考虑各种公共资源的配置，也要考虑到他们对工作以及生活环境的需求，而且还要以北京为参照系，这必须通过利益因素来诱导和调动。那么对北京来说，这么多央企总部、这么多优质资源，如果建一个各方面都差强人意的雄安，肯定不行。要完成这些功能疏解，最终还得通过好的规划、高建设水平，好的利益诱导机制才能完成。

类似的功能疏解，最典型的例子就是韩国的世宗市，中央政府把一部分功能放到距离首尔200公里远的世宗市，规划和建设得特别漂亮，中央政府的重要机构搬过去了。但即便如此，与原来预期相比，真正把家也搬过去的人数还差很多。

未来所谓“中央行政区”的功能确立，那就是第三步棋。

这三步棋，核心是行政强制力和利益诱导机制，就是把雄安新区建的漂漂亮亮的，让他们高高兴兴地过去，同时加强雄安和北京之间的联系，这才有可能通过政策引导，实现市场化的利益引导。让这些央企总部、事业单位，顺顺利利地迁移过去，完成行政包袱卸载。

经济观察报：卸载行政包袱，为什么一定要通过行政强制力，在这个战略中，为什么市场的力量是无效的？

李铁：过去由行政力量形成的体制包袱，在中国的特殊制度条件下，单凭市场力量是无效的。刚刚说的各种两难考虑，就是在人口控制和行政力量的强化下吸引人口和要素的不断进入，导致了各种利益群体会要求中央政府不断强化行政干预。

当这么多依附于行政权力的机构都在北京的时候，会形成强大的舆论压力，要求增加行政力量对北京公共资源的分配强度。因为这些机构的负责人、主要工作人员的生活和就业都在北京，因此他们希望自己的家园会更好，会尽快地达到发达国家的水平。这种资源的投入，当然还会继续带动人口和产业的进入。

可是如果这些机构走了呢？它们搬到了雄安，自然就会想着怎么带动雄安的发展，怎么带动河北发展，反而对中央政府的压力也就没那么大了。

我们应该理解，在中国这种特殊的体制下，推进这样一项改革，不能按照西方模式，也不能单纯强调市场化。这种改革战略，是在现有的利益格局下，形成的市场规则，实际上是要跟着政府的决策走的。

经济观察报：我认同您的很多判断和分析，也相信这样的观点一定会引起争议，在这个重大的区域经济战略中，市场的力量确乎难以再解决“牛鼻子”的问题。

李铁：推进改革要通过行政主导，看起来是匪夷所思，实际上最具有实际操作性。关键是在于领导人既有强烈的改革意识同时还有决心，并将其付诸于实施。许多学者都在反复强调一种观点，就是只要交给市场就万事大吉。在中国长达几十年的计划经济体制下，大量的市场主体实际上是依附着行政权力生存和发展的。虽然在获取利益的时候强调的是市场，但是获取利益的机会是“计划的”，这使得市场对各级政府还是有着强烈的依赖性。在这种情况下放任地交给市场，最后的结果就是会强化行政权力。

要改革，首先要弱化行政权力，包括中央有关部委的计划经济权力。如果我们说改革在全方位地铺开，但是弱化计划经济体制的权力，必须先从北京的非首都功能的疏解开始。北京的功能疏解、空间结构的调整，按照改革思路推进的人口结构变化和产业结构变化，都会对其他城市形成指导意义。

现在很多人、尤其是经济观察报的文章，总强调“市场！市场！”。可问题是，中国不是一个完全的市场经济国家，也不可能走完全的市场化道路，已经形成的这样一个格局，是怎么也不可能照抄照搬西方发达国家的。你要完全依赖市场化手段，那最终一定要回到计划中来，因为我们的市场主体，已经习惯了“从政府、从权力”中获得资源，这句话特别重要。

那么，我们已经产生的问题，能不能通过自己的办法解决？这个时候，我们单纯强调市场力量，其实某种程度上反而会成为改革的阻力，并不是所有的企业都走了市场化道路，相当多的企业——一大批金融企业、地产企业，实际都是通过行政力量获利的。

那么，基于这样的认识，我们再来看待雄安新区的设立，所谓解铃还需系铃之手，就是我们仍然要通过行政力量化解矛盾，而且必须通过行政主导，主导这个空间上的改革，主导北京的非首都功能疏解。

那么，现在要解决的问题，就是通过行政区划调整，通过空间资源的强制性变迁，来改变完全以行政为主导，依附于行政力量的市场格局，这是推进改革最深层次的原因。

经济观察报：强有力的行政手段，会不会带来更大的负面作用？比如进一步强化行政力量的主导？

李铁：不通过这个手段，解不下去这个包袱，永远解不掉。行政手段主导，可能会招致很多人反对，但是事实上是非常重要的一步棋。这步棋，会在十年二十年后看到效果，重点还是要通过行政手段卸载行政资源，同时卸载对国家各项改革的阻力和压力。

所以，要卸包袱，先从自己卸包袱开始。无论是建设雄安新区，还是建设北京市城市副中心，以及未来可能的空间区划调整，都是总书记区域战略里的核心思想。

卸掉行政力量导致的要素过度集中的包袱，把一部分依赖于行政资源分配的机构和企业总部从北京市主城区的空间上疏解出去，是解决未来改革思路的重大问题。这不是三年五年的事儿，而是要十年、十五年，甚至更长的时间，为后来的改革者奠定基础。

改革的难点不在地方，而是在中央，在于中央政府的决心。十八大以来，中央政府推进的一系列重大措施，例如反腐和治军等，效果之所以显著，前提是中央政府的推动力，主导也是中央政府。而对于控制北京市人口过快增长，实际上最大的阻力不是在北京市政府，而是在于中央是否下了决心，是否动一个大手术，来解决行政包袱问题，这些阻力集中在北京。

经济观察报：为什么说推进改革最大的阻力、或者说包袱是在北京？

李铁：因为集中了过多的行政权力，集中了各种资源，而这些资源已经享受了这么多年对权力的依附，享受到了资源集中的好处，当然会形成改革的负担。举个例子，我们很多倡导市场化的知识分子，在谈改革的时候侃侃而谈，但是当改革涉及自身利益的时候，又寸步不让。

你就说北京户口，有多少学者愿意放弃，有多少人愿意把自己家迁出北京？畅谈改革很容易，真正调整利益结构很不容易。

经济观察报：众所周知，北京的区域经济战略和城市管理模式，对中国有极强的示范作用。北京卸载行政包袱，对其他城市的意义是什么？

李铁：中国的区域协调发展，京津冀是重点之一。京津冀的重点就是如何通过疏解北京的非首都功能，将更多的要素和产业疏解到河北，促进河北的发展，缩小京津冀之间发展水平的差距。从北京开始发力，也等于中央带头。中国现在各地的发展，各省会城市大多在复制北京过去的发展模式。各种新区设立，都是以省会城市和高等级城市的行政主导形成要素集中，都通过行政力量来调动资源。行政力量调动资源产生的后果，就是大大抬高了城市的成本，压抑市场活力，压抑中小城市和小城镇的发展活力。

由于行政力量导致的优质资源分配不均衡，也产生一系列的城市问题。各个省会，吸引了这么多要素资源，导致地价升高、房价升高，人口过度向省会城市和大城市集中，就是因为你把最好的资源都集中在这里。大量城市新区的建设，都是围绕省会城市，左建一个右建一个，甚至在省会城市没有发展空间的时候，还要通过行政区划调整，或者是在远离城市的地方建设新区，耗费大量资源，投入大量资金，最后导致许多新区建设产生了大量烂尾工程，导致了资源的严重浪费。那么再下一个行政层级呢？各地市也纷纷在本地区复制这种发展模式。

我们随便看一个省，都是在省会城市集中了全省的优质资源，省会城市建设得十分漂亮。全省的有钱人都到省会城市去买房。你要熟悉历史的话，可知过去并不是这样啊，历史上京官一旦退休，就回家乡盖宅子养老，再不回京城了，只有皇帝征召你才能回京。现在呢，我们的退休官员，不是留在北京，就是留在省会城市，退休了还影响政策的实施，最后形成改革的阻力。

从这一点来说，北京必须要带这个头，因为它对全国区域协调发展格局，对全国城市化发展格局，会产生深远的影响，这也和我国行政管理体制导致的上行下效有直接关系。

我们现在的区域发展不平衡的矛盾特别突出，发展水平不平衡，公共服务不均衡，是普遍存在的现象。因为城市都是行政区，高等级城市以计划的方式分配基础设施建设、分配公共服务资源供给的时候，自然会偏重于中心城市，造成不同城市行政区之间和上下级城市行政区的不公平竞争。

这种状况，也造成了广泛的区域阻隔。欧洲在中世纪的时候，封建领主通过税收，把各个区域之间的联系截断。爆发资产阶级革命的重要原因，就是要打破各自封锁、关卡林立的区域局面，取消因各种税收影响的流通成本升高。目标是建立全国的统一市场，形成畅通的贸易格局。

中国虽然是大一统格局，但我们现在区域发展面临的最大的问题，就是大区域和小区域之间，竞争远大于合作。通过交通基础设施建设，虽然一定程度上打破了区域间的基础设施障碍，但是在行政权力的分配机制上，在相对独立的城市行政管理体系上，在等级化城市管理格局形成的资源分配机制上，都有着强烈的区域封闭特征。

总书记在有关京津冀、长三角、长江经济带以及“一带一路”等区域经济战略的思路，最重要的想法就是要形成区域的合作发展，协调发展，打破区域间的封锁，建立共同发展的机制，促进落后地区的发展。

我们现在的区域经济发展趋势曾经出现过“穷者愈穷，富者愈富”，反差越来越大。怎么化解？那就从京津冀协同发展开始，从北京的非首都功能疏解开始，下一盘大棋，这盘大棋会形成强烈的示范效应。

经济观察报：这样来看，未来央企总部、众多事业单位的外迁，就是确定无疑的事？

李铁：据我个人的判断，一些央企总部和一部分附属于有关部委的机构，一定会按要求迁出去。各个中央管辖的教育、医疗等事业单位的增量部分也一定会选择在雄安落户。

根据未来北京城市总体规划的发展思路，我的另一个判断是，北京市主城区的核心区会减人口存量，我相信这也是必要的措施之一。关于机构的增量部分，很多高校和事业单位，存量可能不好动，但是发展中的增量会控制，其实控制增量更难，因为核心区大概667平方公里，一千多万人口，每年的自然增长率也不小，每年大约增长几十万人。

所以，北京人口控制的压力依然很大，控制人口仍是核心问题。很多人喜欢拿东京和北京来相比，因为东京都市圈承载了4200万人口，集聚在2.1万平方公里内；北京市1.6万平方公里，目前承载人口有2100多万，这么比较好像北京仍然有承载空间。

但做这种比较前要认识到：东京的人口，永远不会对日本政府和管理体制形成压力，永远不会形成独特的利益群体，没有户口的问题，对外来人口也从来没有排外的问题，甚至还可以通过城市更新继续集聚人口。

但中国不行，北京不行，这是分析北京各项问题的总前提：北京的人口越多，对改革的阻力越大，优质资源越集中，改革越困难。打破这一历史进程，通过强制性疏解非首都功能，用新的空间布局来解决京津冀协同发展，这是今天以至于未来，北京所要面临的历史性巨变。

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