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资讯 > 融资并购 > 从中美对比视角,看我国政府引导基金发展路径
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从中美对比视角,看我国政府引导基金发展路径

时间:02-14 22:42 阅读:4381次 转载来源:FOFweekly

美国联邦政府为期三周的临时拨款法案即将到期,而两党国会议员的谈判却再度陷入僵局,使得美政府再度停摆的概率大大增加。美国政府关门,对谁的影响最大?除了公共服务部门,受影响最大的可能就是中小企业了。

作者丨潘庆阳

作者就职于成都经开产业股权投资基金,该基金是成都龙泉驿区政府设立并按市场化方式运作的政策性产业投资基金。基金采用“母基金+子基金”的主体架构,母基金首期规模达到50亿元,目标规模达到250亿元以上,其管理人为成都龙雏股权投资基金管理有限公司。

据媒体报道称,政府关门后,由于美国联邦中小企业管理局支援贷款将冻结,超过3000万小企业将无法获得联邦政府的贷款援助。

这个美国联邦中小企业管理局为何如此重要?

据统计,美国的中小企业约占美国全部企业数量的98%,创造了年净增就业的60%-80%,产值占国内生产总值一半以上,是美国经济中最具活力的部分。美国中小企业的定义通常为在营收在3000万美元以下,雇员在500人以下,具体标准由美国联邦中小企业管理局规模标准办公室根据“标准行业分类码”来定义。

美国联邦中小企业管理局(Small Business Administration,以下简称“SBA”)于1958年被美国国会确定为"永久性联邦机构"。SBA作为美国联邦政府专门设立的向中小企业提供融资帮助、技术咨询服务、获得政府采购合同、紧急救助、市场开拓(特别是国际市场)等全方位、专业化服务的机构。SBA总部设在华盛顿,在美国十大城市设有分局,分局下设100多个地方机构,员工总人数超过4000人。

SBA是美国政府制定小企业政策的主要参考和执行部门,在各联邦政府部门中享有很高的地位,局长由总统亲自任命,重视程度可见一斑。毫不夸张的说,SBA对帮助中小企业经营发展,助力创新创业,促进美国经济发展发挥了极为重要的作用。

SBA从1958年开始推出小企业投资公司(SBIC)项目(后文将详细介绍)。该项目作为联系风险投资家和小企业的纽带,已成为全球范围内公共-私人合作关系的典范。像苹果、康柏、英特尔、美国在线这些著名公司都是在该项目扶持下成长起来的。

常言道:他山之石,可以攻玉。当前,我国政府引导基金呈现数量和规模井喷式增长,而中小企业却面临种种生存困境,如何不断推动产业结构转型升级,支持中小企业科技创新,带动区域经济发展,培育经济发展新动力,将是一个永恒的话题。那么,SBA的模式,是否值得我国政府引导基金借鉴呢?

一、政府引导基金的主要模式

首先,我们来了解一下我国政府引导基金的发展现状和主要模式。

所谓政府引导基金,是指由政府出资,并吸引有关金融机构和社会资本联合设立,带有扶持特定阶段、行业、区域目标性质的引导性投资基金,是国家和地方政府为了引导新兴行业和创新型产业发展而专设的。

近年来我国地方政府引导基金在全国各地迅猛发展,投中网数据显示,2012-2017年期间,引导基金数量增加987支,复合年均增长率为45.47%;设立总目标规模增加51,364亿元,复合年均增长率为97.64%。

地方政府引导基金的设立,一方面来自于是中央和地方政策的引导,另一方面源于各级政府促进产业转型升级、解决融资难问题的需求迫切。政府引导基金的最大作用在于充分发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动效应,吸引社会资本,以股权投资方式有力破解创新型、科技型中小企业的成长难题,推动产业发展。

从国际经验看,政府引导基金目前主要有两种模式:

一种是政府主导模式,由政府出资设立母基金,下设若干子基金,子基金采取和社会资本合作的方式设立,政府引导基金不直接从事创业投资业务。该种模式下,政府可以发挥更直接、更明显的调控和引导作用。目前,新加坡、英国、以色列等国家大多采取政府主导型的产业引导基金发展模式,我国也是采取该种模式。

另外一种是市场主导型模式,也称作信用担保模式,主要是指政府在设立产业引导基金初期通过提供信用担保而非直接出资的方式来发起建立引导基金。这种发展模式不会给政府增加额外的财政负担,但对市场体系和社会资本有较高的要求。目前,这种模式在美国和德国得到了广泛运用,是相关政府产业引导基金的主要运作模式,SBA也是采取的该种模式。

二、美国SBA的主要运行模式

SBA主要为中小企业提供四项服务:

第一,资金支持。SBA为中小企业提供经营所需各类资金,包括小额贷款、债务资本、风险投资等;

第二,技术咨询。免费或以低廉价格向中小企业提供教育培训、技术援助、信息咨询等服务;

第三,政府采购。根据美国《小企业法》的授权,SBA政府合同办公室与其他联邦部署机构合作,确保将不低于一定份额的联邦政府采购合同给予中小企业,并向中小企业提供政府合同分包的机会;

第四,政策倡导。政策倡导办公室成立于1978年,负责检查社会立法和为小企业做证,相当于作为中小企业的代言人向政府提出诉求。该办公室还会代表小企业评估各种规章制度对中小企业带来的负担影响。

以上四种服务,我们重点来谈一下SBA是如何为中小企业提供资金支持的。

其一是贷款服务项目。

SBA不提供直接贷款,而是向中小企业提供担保贷款。最常见的担保贷款项目是7(a)担保项目、CDC/504担保项目和小额贷款项目。

7(a)贷款担保姓名:是SBA最主要、申请范围最广泛的贷款项目,为从周转资金到出口融资的各类长短期贷款提供担保。SBA不会干预合作银行针对某一笔贷款的审贷决策,但为了防止合作银行因得到SBA的担保而不认真审查贷款项目,SBA一般不进行全额担保。同时,SBA对申请贷款的中小企业有一些基本的要求:符合SBA规定的小企业定义、在美国经营、有盈利性、有合理的投资实体、已经投入了一定资本、在寻求SBA支持前已经穷尽了其他的融资方式。

CDC/504担保项目:该项目是SBA通过CDC(Certificated Development  Company,注册开发公司,简称CDC)为成长中的小企业提供用于土地和建筑等主要固定资产投资的长期贷款。相对7(a)贷款担保项目,期限较长,但同时贷款条件也更为严格,对贷款企业的净资产、营收资金以及贷款资金的用途都有要求。

小额贷款项目:面向初创期小企业,由SBA先向小额贷款中介机构提供资金,再由小额贷款中介机构向初创期企业提供短期周转性小额贷款。为保证借贷资金有效发放和使用,初创期企业管理者需接受中介机构提供的管理与技术培训。

上述贷款项目的共同点是,SBA制定规则,并向商业银行或小额贷款中介机构提供部分担保和贷款;商业银行或小额贷款中介机构负责审理中小企业的贷款申请,向符合条件的中小企业贷款并负责收回。

其二是风险投资项目(“SBIC ”项目)

SBA的风险投资一般专注于初创期、高成长、科技含量较高的中小企业。由于此类投资通常存在很大风险,社会资本不愿介入,因此SBA通过实施更多的配套优惠条件来吸引投资者,撬动社会资本进行投资。SBA也不直接投入到中小企业,主要是通过小企业投资公司(The small business inverstment comany program ,简称“SBIC ”项目)实施。

SBIC项目:即由SBA通过政府信用担保,在公开市场上先募集资金,再通过小企业投资公司即SBIC向符合要求的中小企业提供风险投资。SBIC是由SBA审核并监管的,由具备专业能力的职业投资人组建的投资管理公司。SBIC负责按风险投资的运行机制选择投资项目,一旦决定投资,除了可以免除部分投资收益税外,SBA还将向SBIC提供最多达总投资额2/3的贷款和投资。若企业投资成功,SBIC应向SBA缴纳按较低利率计算的利息,之后再缴纳总利润的10%,其余利润由投资人和SBIC按照8:2的比例分配;若企业失败,则由SBA和SBIC共同承担损失。该种模式极大提高了社会资本参与风险投资的积极性,撬动了大量社会资本投入高新技术初创企业。 

上述模式的主要特点是SBA申请财政拨款,以政府信用担保,委托投资机构募集社会资本撬动杠杆,通过让利吸引社会资本通过SBIC进行风险投资,社会资本则在政府的引导下,完全按照市场机制运作进行风险投资。

三、美国SBA模式是否值得借鉴?

SBA在美国发展运行了这么多年,自有其可取之处,但是否能全盘照搬应用于我国的政府引导基金呢?

首先请大家思考几个问题,也欢迎大家留言进行讨论。

第一,SBA对贷款和投资风险损失担保的行为,是否可取,在中国大陆实施有何潜在弊端?

第二,SBA通过SBIC进行风险投资,只赚取低息收入,却承担了更多的风险,是否存在道德隐患,SBIC以纳税人的钱投资本可不投的项目?

第三,SBIC部分运作资金向社会资本募集在我国有何障碍?

第四,SBIC作为独立法人,具有独立的决策权,那么SBA对其管理者的遴选如何做到公开透明?又如何监督其自身决策行为?

我国政府引导基金由于与美国在运作模式不同,导致基金的管理方式、资金来源、退出机制方面与SBA存在一定差距,具体表现为:

首先,我国政府引导基金运作方式主要有参股支持、融资担保、跟进投资、风险补助、投资保障等。其中参股支持是最主要的运作方式,其他为辅助运作模式。由于社会信用系统不完善,融资担保方式运用较少。财政部明文禁止政府及代表政府出资的相关部门承担兜底、回购等明股实债的行为,避免地方政府借用政府引导基金的名义形成隐形债务,因此政府引导基金通常或者很少对投资进行兜底担保;

其次,我国地方政府一般设立引导基金管理委员会作为基金的最高投资决策机构,对引导基金的重大问题和事项行使决策和管理职能,但一般不直接参与其日常运作;

再次,我国政府引导基金主要来源是政府通过财政预算所增加的资金投入。出于维护金融市场安全角度,对中国社会资本尤其是私人投资者的募资行为较严格;

最后,相较于美国SBA的统一管理,我国地方政府引导基金一般都是各自为战,通过扶持本地企业或者招商引资带动区域经济发展。

正是由于以上几点,导致我国地方引导基金的运作无法完全照搬美国。但是,并不能代表我们就无法“择其善者而从之”。

四、我国政府引导基金的发展路径和趋势

经过上述的分析可知,美国SBA贷款担保项目和SBIC风险投资项目能够有效施行得益于以下优势:

其一,成熟完善的金融服务市场;

其二,成熟的资本市场和完备的信用体系;

其三,规范的组织管理模式、成熟的基金运作方式、广泛的运作资金来源和完善的信息披露与信息公开制度。

从中美对比视角看,对我国政府引导基金的未来发展几点借鉴和启示如下:

第一,创新基金运作方式。我国可以借鉴美国SBIC 的担保模式,以政府引导基金委托政策性担保机构做担保。结合我国国情,可以在部分经济发达地区做试点并逐步实现优化和推广,并配合一定的容错机制。

第二,规范基金管理模式。近年来,尽管我国政府引导基金近年飞速发展,但是缺乏统一的组织管理机构(类似于SBA 角色)进行系统性的统筹规划管理,容易陷入“各自为战”的分散局面,导致资源的浪费和内耗。因此,建立来自顶层的统一管理机构进行统筹协调规划,并设计配套的管理机制和监管体系,是十分必要的。

第三,拓宽运作资金来源渠道。我国政府引导基金现阶段政府出资比例大的格局,灵活性和投资效率不足。借鉴美国SBIC 项目成功经验,可允许一定比例的养老基金和私人资本参与创业投资领域,撬动杠杆的的同时还提高了引导基金质量。

第四,完善信息披露与信息公开制度。我国政府引导基金的整个运行过程中信息透明程度与美国SBA还有较大的差距。可借鉴 SBA 的做法,设立专属网站,实时更新和公告相关信息和扶持政策,并提供专业指导意见;在信息披露方面,建立中小企业投资信息系统以及企业诚信档案,其中政府以及相关机构以监督者身份对引导基金的投资方和接受方进行规范指导,构建诚信的投资环境。

第五,建立多层次退出机制。相比美国已建立起的成熟资本市场(纽交所、NASDAQ)和并购市场,我国政府产业引导基金的退出渠道远未完善,也存在立法上的不足。因此,我国需要建立基于多层次资本市场的退出机制,加强证券交易所市场发展,规范发展区域性股权市场,大力发展产权交易中心,希望科创板的推出能够进一步完善资本市场的退出机制。

第六,提供全方位服务。相比美国SBA为中小企业提供融资帮助、提供多方面的咨询和技术,帮助小企业获得美国政府的采购合同、提供教育和培训机会等一系列服务,我国政府引导基金往往仅充当了出资人的角色,服务职能稍显单一,未来提供全方位的服务将是趋势。

第七,建立市场化机制。市场化是指政府引导基金在自身管理、基金筛选、激励机制、募资渠道、退出机制方面充分市场化,由此可交于职业团队管理,摆脱行政干预,用一系列制度保证政府引导基金的运作公开、公正、透明。

THE END

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