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美国2020财年国防战略与规划危机

时间:11-20 00:00 阅读:109次 转载来源:战略前沿技术

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转自:国防科技要闻(ID:CDSTIC)

来源:美国国际战略与研究中心网站

作者:军事科学院军事科学信息研究中心   陈培

美国战略与国际研究中心(CSIS)11月13日刊登署名文章——《美国2020财年国防战略与规划危机》,就美国战略规划的荒诞,新的《国家安全战略》、《国防战略》、以及将其转化为现实世界的规划和预算的必要性,应对减税和赤字/债务危机,2020财年预算报告和“马蒂斯效应”等问题展开了详细论述和深度剖析。

几十年来,美国的战略规划只不过是年度项目预算辩论的表象。1981年,哈罗德·布朗担任国防部长时,美国的战略规划掀起了一个高潮。此后,通过在战略与现实世界的规划、方案以及预算活动之间建立某种有效联系,以建立和管理美国国家安全的努力开始走下坡路。

国防部长旨在将战略与规划和预算相挂钩的态势报告,随着现实世界军力目标、未来一年国防规划和预算、以及将战略和支出与关键的联合任务领域(如规划预算系统中的类别)或主要的区域和职能司令部联系起来的努力一起日渐没落。

荒诞的美国战略规划

伊拉克战争期间,美国防预算将重点放在军队和机构年度开支上。“9·11事件”后,“国土防御”成为美国新的重大国家安全活动,同时也导致了各机构和部门之间的不协调,即使是管理与预算办公室(OMB)和国会预算办公室(CBO)也因缺少标准而无法对其支出进行衡量,而CBO最新研究表明,每年“国土防御”的成本约为700亿美元。一年一度国务院和美国国际开发署(USAID)预算的合理性评估陷入混乱,重大项目的成本与特定国家特定地区的战略、国防部的活动或某一特定战争中的活动根本无法联系起来。

美国战略文件制定了广泛的政策目标,却毫无任何支持计划、军力战略目标、明确的任务导向计划、未来几年的规划和有效措施。空洞的国家战略文件和四年一度国防审查(QDR)接踵而来,每个文件都标榜新的目标和口号,却没有实质内容。实际国防支出主要由年度兵役预算、应对项目问题和成本升级、以及为阿富汗和伊拉克等可选战争提供资金等几个部分支配。

2011年通过的《预算控制法案》(BCA)扼杀了为建立一致的国防和其他国家安全规划、方案和预算(PPB)活动而做出的最后的努力。BCA通过之后,每一年都需要寻找特定办法,加上操纵海外应急行动(OCO)账户提供的额外资金(这些资金本应支付阿富汗、伊拉克和反恐战争的额外开支)以绕过BCA的预算上限。

▲2011年奥巴马签署《预算控制法案》

每年国防部和安全机构为获得各种形式的授权和拨款而在国会走过场,因为明确的是,未来四年的实际国防开支与公布的预算数字相比将变得面目全非。与此同时,布什政府和奥巴马政府发布的QDR继续为不存在的未来设定了广泛目标。他们没有真正定义任务需求,缺少有意义的军事力量或现代化计划,没有支出目标,没有支持网络评估,也没有开展任何工作来评估OMB和CBO不断发出的警告,即长期联邦支出正被公民权利计划的增长所主导,这些计划正在造成联邦赤字和债务的稳步增长,以及未来民事支出和国家安全支出之间的矛盾。

新的《国家安全战略》、《国防战略》以及

将其转化为现实世界的规划和预算的必要性

除非特朗普政府使用2020财年国务院、国防部、能源部以及其他国防和国土安全预算来提供与关键任务和目标相关的可信规划、方案和预算,而不仅仅是为国防部和机构支出的项目投入成本提供资金,否则上述情况不会有所改观。

特朗普政府现在必须解决的问题是,2017年末发布的新《国家安全战略》(NSS)没有明确的目标,缺乏具体的计划,也没有执行这些计划所需的资源预估数目。

2018年初,国防部长马蒂斯发布的新版《国防战略》(NDS)并不比新版NSS好多少。在竞选期间,特朗普为建立美军总体规模设定了具体的目标。但NDS并没有解决这些问题,也没有制定任何目标、计划、方案或预算应对俄罗斯和中国等主要威胁、伊朗和朝鲜等次要威胁,以及应对一个定义模糊的后ISIS恐怖和极端主义威胁。

国防部2019年财年预算提案是部门和国防机构的年度项目预算请求总概括,带有一些战略概括性的微乎其微的亮点。CBO和GAO(美政府问责局)的研究表明,美国防部的预算仍严重不足,而最近CBO对OCO预算的分析只不过是个警告,OCO预算在很大程度上只是为美国正在进行的战争提供一致成本的一个幌子。

CBO在中期选举后发布的2018财年联邦年度预算摘要(简称“摘要”)指出:国防部用于军事活动的支出增加了380亿美元(7%),连续第二年增加(2017财年增加了1%)。2018财年拨款增加的原因是国防部获得的资金增加了11%,此前立法机构提高了2011年BCA对拨款的法定上限。所有主要的国防开支都有增加:运营和维护增加110亿美元(5%),研发增加90亿美元(13%),采办增加90亿美元(8%),军事人员增加70亿美元(5%)。与2017年一样,空军的开支增长速度最快(9%),陆军和海军的涨幅都在6%左右。国防部在2018财年的军费开支占GDP的3.0%,与2016财年和2017财年的水平大致相同,但低于2001财年以来的任何一年。

然而,这些预算没有说明这些新增军力、战备状态和现代化将实际购买什么,也没有说明它们将如何支持新版NSS和NDS。除了增加军队机构的开支之外,国防部从未提供任何数据来说明这一点。

至于任何可信的长期开支,在大选前不久,媒体报道显示,特朗普总统已将2020年财年国防总开支的上限削减了大约5%,从7370亿美元降至7000亿美元。而且可能将整个国家安全支出总额从7160亿美元削减至7000亿美元。

应对减税和赤字/债务危机

事实上,特朗普总统、国防部长以及参联会现在必须确定将如何在2020年财政预算需求中贯彻NSS和NDS。他们必须得到国会和战略伙伴的支持。此外还必须应对日益增长的财政赤字和国家债务的挑战。摘要指出:截至9月30日,2018年财年联邦预算赤字总额为7790亿美元,比2017年的缺口多出1130亿美元。2018财年,赤字占国内生产总值(GDP)的比例已上升到3.8%。

尽管总统努力减少相关支出,但仍面临着增加应享权利支出的压力:三大福利项目(社会保障、医疗保险和医疗补助)的支出分别增长了430亿美元(5%)、160亿美元(3%)和140亿美元(4%)。相对于长期压力而言,这些短期压力相对较小,因为随着时间的推移,福利待遇的稳步增长,以及预计的联邦收入与支出之间的差距,对预算造成了越来越大的长期压力,CBO预计这一差距将在2018财年减税时大幅扩大。

CBO并未明确指出2018财年预算和近期减税措施将产生的影响。根据CBO负责税务分析的助理主任约翰·麦克利兰近日发布的报告,预计在2018~2028年期间,减税法案将使潜在的国内生产总值平均增加0.7%。不过,即使考虑到了经济增长带来的积极影响,2018~2028年期间的税收损失仍将使赤字增加1.272万亿美元(不包括偿债费用),再加上5820亿美元用于偿债费用,赤字总额将达1.85万亿美元。

在这一增长率的基础上,CBO对于长期趋势也进行了预测,即“赤字占GDP的比例将从2018年的3.9%上升到2048年的9.5%,因此,预计2048年联邦债务将占GDP的152%,几乎是现在的两倍。庞大且不断增长的联邦债务的前景给美国带来了巨大的风险,给决策者带来了重大挑战。”

所有这些预计增加的联邦开支负担都来自于民事部门。摘要显示,国防和国家安全在联邦支出和GDP中所占比例将稳步下降,而应享权利尤其是医疗福利和联邦债务将大幅增加。

CBO在5月份发布了一份题为“总统2019年预算分析”的评估报告,其中明确指出了这些趋势。预计赤字占国内生产总值的比例从1968年的2.8%上升到1993年的3.8%、2018年的4.0%和2028年的5%。国防开支占GDP的比例预计将从1968年的9.1%降至1993年的4.3%、2018年的3.1%和2028年的2.6%,其他可自由支配的支出也出现了类似的下降。

赤字急剧上升的原因是应享权利和强制性支出。在卫生和社会保障的推动下,他们占国内生产总值的比例从1968年的5.5%上升到1993年的9.8%、2018年的12.7%和2028年的15.2%。这也是联邦债务净利息从1993年的2.9%下降到2018年的1.6%的原因,现在又回升到2028年的3.1%。

与所有支出预测一样,这种预估会变得更加具有不确定性,而变幻莫测的现实将使情况更加复杂。而且CBO的预测没有考虑到大规模的国防建设开支,也没有考虑到2018年以后的战时/应急开支。CBO和GAO对国防部的预算提出了严重的质疑,认为这将使得用于制定国防预算的成本估算更加现实,将会对未来的防御计划和预算估计不足。

不过,特朗普有充分的理由从2020财年开始限制未来的国防开支。联邦支出的对立趋势已经处于危机阶段。它们极有可能导致国会就民事支出与军事支出展开激烈的辩论,并引发一次又一次的支出危机,直到大幅削减支出或提高税收。因此,国防部制定更现实的计划、方案和预算至关重要。

2020财年预算报告和“马蒂斯效应”

所有这些问题的最终答案是向国防部施加巨大压力,要求它运用将于2019年2月提出的2020财政年度预算要求,以现实的方式确定可信战略的所有要素。美国的国家安全规划已陷入功能失调的混乱局面,模糊的战略目标与实际计划相混淆,以服务为导向的年度预算与有效的以任务为导向的方案预算相混淆。

马蒂斯正专注于制定2020年财年预算报告,试图将NSS和NDS中的概念和目标转化为实际的方案、任务能力和预算。

在当前这样的时代与官僚政治环境下,即使是最好的国防部长也不能解决当前国防规划、方案和预算体系中的顽疾。而且,现任联邦政府的高层任命缺乏稳定性。国防和国家安全机构迫切需要连贯的计划和实际执行。目前还不清楚马蒂斯是否有备案能够确保一个有效的计划出现在2020财年的预算需求中,或者谁能真正通过官僚机构、国会和未来两年潜在的现实问题来推动这个计划。

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