刘尚希：财政政策创新要从三个方面入手

“我们要在公共风险与财政风险的权衡之中制定、调整和完善财政政策，要直接从风险入手，把不确定性纳入分析框架之中，只有这样，我们制定的更加积极的财政政策才会更加积极有效。”11月15日，中国财政科学研究院院长刘尚希在“第九届中国证券业分析师金牛奖”上表示。

谈到当前宏观经济的风险，他表示，经济增速下行压力已经变大了，而产生这个结果的成因是供给与需求之间的脱节。要扩大内需，如果没有好的商品，没有好的服务，需求只会外流，所以转向高质量发展是非常正确的。还有当前的高杠杆、高成本带来的脆弱性。

他还表示，财政政策创新要从三个方面入手

一是从总量性政策转向结构性政策。

二是稳住就业，只有就业稳住了，才能稳住人心，才能稳住收入，才能稳住消费，才能稳住投资。

三是结构性改变。当前的财政政策应该是跟结构性改革相匹配的财政政策，不是孤零零的财政政策，不是简单的增加赤字、扩大债务的财政政策，必须指向结构性改革，脱离改革，谈财政政策我认为不会真正有效。

中国财政科学研究院院长 刘尚希

以下为发言实录

【刘尚希】：尊敬的各位领导、各位专家、各位企业家，大家下午好!首先祝贺第九届中国基金业分析师大会召开，颁金牛奖，很显然来的都是牛人，都是业界精英，中国证券业的发展走势跟在座各位密切相关，感谢大会给我发言的机会，让我在这里讲讲怎么改善预期，从财政政策方面谈谈我的浅见。

大家对财政政策都很关注，财政政策对预期的改善也有积极作用，但是怎么样让财政政策更加积极有效地改善预期呢?这恐怕要突破传统思维，立足于当下的新形势、新特点，由于时间关系，我不能展开讲，还是回到PPT上。

我想讲几个问题：

第一、如何观察经济形势进行政策选择。观察经济形势，各有各的方法，现在流行的传统方法就是“三驾马车”分析方法，我们看经济形势总是会看投资、消费、进出口指标的变化，其实也就是看经济增速、价格、投资回报等经济指标和财务指标，从宏观角度来看，传统“三驾马车”分析框架我认为已经不合时宜，因为我们现在面临的经济形态跟过去比已经不一样了，它的基本特征就是不确定性。不确定性这个概念在全球广泛使用，其实也反映出这种不确定性特征不仅在国内，而且在全球呈现出来，而传统“三驾马车”的分析框架恰恰就是以确定性的思维为框架的，尽管凯恩斯的理论对不确定性、对预期也做了大量分析，但是在他的分析框架中，不确定性以及预期都是一个外生变量，所以凯恩斯的分析尽管说到了预期，说到了不确定性，但并没有把它纳入分析框架中，在凯恩斯的视野中，不确定性只是当做一种偶然性来对待，预期也是谈的心理预期。“三驾马车”分析框架在一定程度上是危机决策理论，而不是风险决策理论，现在由不确定性基本特征所呈现出来的整个社会的特征其实就是金融风险系统，这种风险无处不在，无时不有，不仅在市场层面，也呈现在社会层面。所以我们现在更需要风险决策理论。由于时间关系，我不能展开讲。

传统“三驾马车”的分析框架不相适应了，代之以什么分析框架呢?我认为应当用公共风险的分析框架，用公共风险去决定宏观政策，宏观政策的制定、调整、完善依据的是什么?其实依据的就是公共风险，这一点在现实生活中体现得越来越鲜明，我们已经感受到各种各样的风险，比如金融风险、财政风险、国际贸易风险等等，这些风险都在引导宏观的决策，再调整我们的政策。人类系统已经进入风险系统时期，不确定性不是一种偶然性，而是一种内省特征，或者说我们这个世界的本质就是不确定性的，量子力学已经推翻了牛顿经典力学对世界本质的认识，牛顿经典力学认为这个世界的本质是确定性的，而量子力学认为这个世界的本质是不确定性的，从这一点来看，不确定性是一种内生特征。观察经济形势，看待系统变化，制定改革政策，需要一种新的认识论也，就是说要从确定性认知转变到不确定性认知。我们过去认为客观世界是确定性的，是有规律可循的，但我们都知道未来是不确定的，这个判断仅仅是基于我们认识不到位，我们对未来的认识是不确定的，其实这仅仅是从认识论上来看一种主观的不确定性。而自然科学的发展却揭示了不仅我们的主观认识存在不确定性，这个客观世界本身就是不确定的，所有我们不能单纯从认识的角度谈不确定性，要更多的从客观世界赖看待不确定性。

从这一点来看，现在宏观政策的制定，思维方式、分析方法、分析框架都需要进行调整，当然，这里面蕴含着内在技术的变化，也就是认识论的变化。

第二，当前宏观经济的基本特征，从不确定性的视角来观察当前宏观经济的基本特征是什么，其实就是变数太多，难以预期，所以中央政治局会议上用了一个新的表述，叫做“稳中有变”，这个新的表述我认为就是一个新的判断，包含着深刻的含义，这个“变”不是一个变数，而是有很多变数，也就是有很多不确定性，我们难以稳定预期，所以中央提出“六稳”，落脚点也落在最后，即稳预期。如果预期不稳，投资也好，消费也好，进出口也好，都难稳，就业、金融恐怕也难稳，因为人的行为是基于预期，有什么样的预期就有什么样的行为，有什么样的行为就有什么样的经济活动，有什么样的经济活动就有什么样的财务指标，就有什么样的宏观指标，所以预期在当前是最重要的。

当前经济的不确定性扩大了，为什么会呈现这么一种状况?市场本身就有不确定性，比如说价格在波动，投资有可能失败，这种市场层面的不确定性是正常的，总是存在，而且恰恰就是市场内部的不确定性，才引发了竞争，如果一切都是确定的，市场的优胜劣汰机制就不会存在。但问题是现在的不确定性已经溢出了市场，这就要从我们国家整体来观察，因为经济在转型，社会也在转型，我们国家的发展已经到了一个新的阶段，社会的主要矛盾发生了变化，我们对生态环境的约束越来越紧，对资源的约束也越来越紧，新旧动轮正在转换之中，这个转换的过程也充满了不确定性，新要素、旧要素的组合本身就是从不确定性到确定性的过程。

还有内外因素的叠加，就说外部因素，中国成为世界第二大经济体，随着经济体量越来越大，树大招风，所以由外部引发的不确定性也在日益增加。内外不确定性因素的叠加，增大了整个经济社会的不确定性，再加上现在的改革我认为是存在滞后的，跟风险相比，风险在不断增加、扩大，但体制机制的改革却没有及时跟上。比如说在国企与民企的关系问题上，大家都知道，出现了一些不和谐的声音，认为民营经济应当退场，以至于对民营企业、民营投资在本来不确定性的环境下带来了更大的不确定性，这对我们的经济形势带来了深刻的影响，我们现在所有谈的不确定性不仅仅是市场层面的，不只是商品价格、资产价格，而是整个经济社会的特征，所以我们才有一个结论，这个社会已经到了风险系统的新时期。

第三，当前宏观经济风险在哪里?宏观经济风险受于公共风险，区别于个体风险，市场主体面临的各种各样的市场风险都受于个体风险，每个人、每个家庭在日常生活中面临的很多风险都受于个体风险。当然，面临个体风险的同时，如果我们的制度变迁不及时，政策不到位，制度不完善，就会同时面临着各种各样的公共风险，而公共风险是企业、家庭、个人无法应对的风险，所以公共风险是必须要政府来防范化解的，这是政府的责任。宏观经济的风险显然受于公共风险，我认为至少表现在这么几个方面：

首先是经济增速下行压力已经变大了，从今年的经济形势来看，前高后低，从财政收入增长来看，上半年增长很快，到10月份已经变成负增长，经济增速下行只是一个结果，产生这个结果的成因是供给与需求之间的脱节。我们曾经判断供需脱节矛盾的主要方面是在供给侧，实际上是现在供给的质量不高，所需要的高品质产品和服务还不够多，我们解决了有和无的问题，但还没有真正解决差和好的问题，可以说现在应有尽有，但是质量还不够好，这在一定程度上会抑制需求，我们现在说到扩大内需，如果没有好的商品，没有好的服务，需求只会外流。所以现在来看，所谓需求不足，其实它与供给密切相关，从日常生活中的购买行为大体就可以判断。所以现在的供需脱节我认为矛盾的主要方面依然还是在供给方面，所以中央精准判断出我们要转向高质量发展，我认为这是非常正确的，没有高质量的发展，供需之间的匹配是不可能实现的，我们再怎么去扩大内需可能也不管用。

还有金融、地方债与房地产三角关联，这种三角关系是相互影响的，也可以说是金融风险、地方债务风险和房地产风险相互叠加，也是可以相互穿透、相互转化的，它并不是孤立的一种状态。防范化解重大风险也就是公共风险，要把握当下的风险特征，风险是无界的，不仅国际之间没有界线，在行业领域之间也没有界线。今天可能表现为金融风险，明天可能就表现为财政风险，企业的风险、金融的风险也如此。所以对风险形态的把握我们要有新的认识。

还有当前的高杠杆、高成本带来的脆弱性，整个经济一是杠杆率高，二是成本高，杠杆率高的成因非常复杂，成本高也与发展阶段相关联，环境成本、养老成本都会加在企业身上，成为经济运行成本。我们发展到这个阶段了，人均GDP已经超过8000美元，这个阶段的成本自然会上升，高质量同时意味着高成本，高质量和高成本是对应的，我们不可能是高质量、低成本的，但高质量必须带来高附加值，高质量带来高附加值自然就可以对冲高成本。但问题是高成本先来的，而高附加值还没来，因为我们还没有做到高质量，这样的话风险就加大了，当前的债务依赖也是我们面临的一个大问题，债务依赖不仅表现在企业，也表现在政府，表现在家庭。举债在市场经济条件下是不可避免的，关键是度的把握，再还有速度的把握，从杠杆率来看，实际上已经偏高了，但有人讲家庭的杠杆率还不高，政府杠杆率也不高，所以我们可以通过加政府杠杆、家庭的杠杆来转移企业的杠杆。我认为这种办法是拆东墙补西墙，而且现在政府的杠杆、政府的杠杆都是在快速上升的，尤其是对政府的杠杆不能只看表面数据，还要看其背后，因为现在的统计是不完整的，有些数字没有统计在里面。

还有关于贸易战衍生出来的风险，这里不多说。这些风险之下产生了预期迷茫的风险，好比在大雾之中开车，车不能动弹了，不知道怎么走，路在哪儿也不清楚，找不着方向感，这样一来经济自然会出现下滑。前面讲的这些风险都会落到预期迷茫风险上，所以解决当前的问题关键得抓住怎么样改善预期，只有抓住这个要害，才能化解我们面临的不同层面的、各个领域的、各种各样内外风险，所以预期是最最重要的。

怎么改善预期呢?从财政政策的角度该如何调整完善?我简单谈谈：

首先要更加积极有效，财政政策怎么样更加积极有效?不是依照传统“三驾马车”的分析思路，提高赤字率，更多发债，这种方式在98年、08年都干过了，在过去是有效的，但在当前的新形势下，在新的阶段、新的时代，面临着新的问题，再用过去的老办法，我认为是行不通的。积极的财政政策怎么制定呢?我认为就像刚才谈到的，从“三驾马车”分析框架中跳出来，我们要在公共风险与财政风险的权衡之中制定、调整和完善财政政策，要直接从风险入手，把不确定性纳入分析框架之中，只有这样，我们制定的更加积极的财政政策才会更加积极有效。更加具体来说，我认为就是这个政策要有前瞻性，保持一定的支出强大，同时加大减税力度。总书记在民营经济座谈会上也谈到了，要实质性的减税，要实质性的降费。更加有效也就是要稳定预期，只有稳定预期，才能创新供给，才能激发需求，这是前提条件，没有这个前提条件，其他一切都谈不上。

所以财政政策从本质上说就是注入确定性，就像央行注入流动性一样，财政政策应当是注入确定性，要稳住大局，使我们面临的公共风险最小化，让不确定性收敛到市场之内，我们现在的不确定性已经漫出了市场，全社会充满不确定性，我们要让这种不确定性慢慢收敛，收敛到市场之内，这样才是正常状态。

财政政策创新要从三个方面：

一是从总量性政策转向结构性政策，结构性政策怎么抓?首先是营商环境，我们的营商环境在世界银行的排名，从2017年的78位提升到今年的46位，幅度之大世界少有，但同时也要看到世界银行对中国营商环境的排名样本是上海和北京，而上海和北京是最大的城市，也可以说是营商环境方面走在前面的城市，所以这个排名的提升从大城市是说得过去的，但全国各个地方并不平衡，我们还有很大潜力。营商环境有十个评估指标，很多指标发生了变化，但也有很多评估指标变化不是太明显，怎么样进一步改善营商环境也应当摆在首位，这与财政政策密切相关。营商环境中有一个指标就是纳税，这项指标在全球的排位，从单项指标看我们并不考前，而是在一百位之后，说明在这些方面还有很大的改进空间。

二是稳住就业，我认为就业应当是财政政策发力的着重点，只有就业稳住了，才能稳住人心，才能稳住收入，才能稳住消费，才能稳住投资。我认为就业当前面临着结构性的矛盾和问题，就业的结构性矛盾越来越突出，比如我们在调研中发现制造业招工越来越难，招技术工人、熟练工人更是难上加难，而差不多八百万大学生的就业反而出现了难题，教育部对各个高校进行考核，就业是一个重要指标，这就说明我们的教育结构和经济社会发展的结构是不完全匹配的。从这一点来看，就业不仅仅是眼前的就业岗位，还有劳动力供给，这方面还有大量的文章要作，由于时间关系不展开说。

三是结构性改变。当前的财政政策应该是跟结构性改革相匹配的财政政策，不是孤零零的财政政策，不是简单的增加赤字、扩大债务的财政政策，必须指向结构性改革，脱离改革，谈财政政策我认为不会真正有效。从经济性政策到综合性政策，要从机械投资、公共服务、人力资本积累等方面同时发力，机械投资要跳出传统土木工程建设的老框架、老观念，现在要搞智慧设施，万物互联，传统基础设施要升级，要打造更多智慧性基础设施。公共服务也要扩大，提高质量，要有更多体验式公共服务。人力资本积累就是要让财政政策在提高公民素质、劳动能力、劳动技巧方面发挥更大作用，公共服务业转化为能力的提升，而不仅仅是福利的享受。从相机性政策到确定性政策，要注入确定性，实际上就是注入注重公共风险的关系，过去的相机性政策，所谓逆周期政策恰恰是造成经济波动的重要原因，相机决策适用于危机管理，而不适用于风险管理，这是我的看法。

财政政策的效果体现在四个方面：一是公共风险的收敛短期要改善，长期要稳定。二是预期要改善，预期包括市场预期、社会预期，我认为要通过政策协调和改革的实质性推进，几个方面结合起来，尤其是政策协调，部门之间的政策协调，纺织部门政策不协调以及部门政策叠加造成风险，这是当前需要解决的一个大问题，我们一直在说要防止处置风险的风险，其实有些风险恰恰是政策不协调造成的。三是供给质量要提高，要促进新的供求耦合，而不是简单供求平衡，供求之间应当是非平衡态，在非平衡态中应当实现供求之间的耦合，这样很自然包含供求结构的耦合。四是民生改善，促进人力资本的积累，质量更高，更加平等，这有助于改善我们的收入分配，防止贫富差距进一步扩大。

我就讲这么多。谢谢大家!